我国文物保护单位保护规划公布实施的几个问题——以世界文化遗产为例

作者：王芳 张玉敏

文物保护单位保护规划是我国世界文化遗产保护法律法规框架的重要组成部分。文物保护单位保护规划是实施文物保护单位保护工作的法律依据，是各级人民政府指导、管理文物保护单位的基本手段。文物保护规划由地方人民政府批准公布后作为具有一定约束力的规范性文件，指导文物保护工作的具体实施。

由于我国世界文化遗产专门法律的缺失，世界文化遗产的保护没有直接的法律保障依据，而是参照“全国重点文物保护单位制度”的管理要求进行保护管理，因此世界文化遗产也是参照全国重点文物保护单位的要求编制保护规划。根据中国世界文化遗产监测预警平台的统计，截至2020年，我国的37项世界文化遗产和4项混合遗产，涉及112处遗产组成（澳门历史城区不在统计范围内），其中有21项遗产、61处遗产地的保护管理规划报国家文物局审定后由省级人民政府公布实施，仅占遗产地总数的54%，还有将近一半的世界文化遗产没有现行保护管理规划。造成上述情况的原因除了一些遗产地没有完成规划编制或修编工作外，在规划公布环节也存在一些问题。

保护管理规划多年不公布

据统计，目前我国世界文化遗产中有6项遗产、涉及8处遗产地的保护管理规划已通过国家文物局审定，但尚未依法依规公布。一些世界文化遗产的保护管理规划已经通过审批多年仍迟迟没有公布，其中甚至个别规划已经到期。规划的编制、审批、公布是一套完整的政府管理流程，如果没有公布就相当于政令没有下达，规划也就不具备约束规范作用。保护管理规划作为地方政府指导保护管理工作的规范性文件，由地方政府公布之后才能落实规范和指导作用，才能成为实施文化遗产保护工作的法律依据。尤其是一些地方在世界遗产保护的立法没有明确遗产保护区划和保护措施，而是通过编制保护规划进行认定。这种情况下，保护管理规划若不能有效公布实施，也会影响地方法律法规的有效性，致使其对于保护区划的管理规定无法落实，难以对世界文化遗产本体和周边环境进行有效管理。

多年未公布规划的原因是复杂的。据了解，有的遗产管理单位认为规划通过国家文物局的审批就可以了，因此并没有报请省人民政府批准公布，这种情况主要存在于编制规划较早的遗产地。有的地方报批程序不规范，把文物行政部门批准规划的函当做公布文件。另外一种情况是，由于文物保护单位保护规划的法律保障仅为部门行政规章，在与城乡规划法等国家法律有冲突时，往往会妥协于相关城乡规划，故而长期不公布。

保护管理规划未按照规定由省政府公布

《世界文化遗产保护管理办法》（2006年）第八条规定：“世界文化遗产保护规划由省级文物主管部门报国家文物局审定。经国家文物局审定的世界文化遗产保护规划，由省级人民政府公布并组织实施。”《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》第十七条：“全国重点文物保护单位保护规划编制完成后，应当由规划编制组织单位报省级文物行政部门会同建设规划等部门组织评审，并由省级人民政府批准公布。省级人民政府在批准公布全国重点文物保护单位保护规划前，应征得国家文物局同意。”因此一般情况下，作为世界文化遗产或者全国重点文物保护单位，其保护规划都应当由省或同级人民政府公布实施，通过省政府公布的程序，获得法律效力。

目前，有7项世界文化遗产（包含9处遗产组成）的保护管理规划不是由省级或同级别人民政府公布实施，如《杭州西湖文化景观保护管理规划》是杭州市政府公布，《周口店遗址保护规划》是北京市文物局发通知公布等。第一种情况，是遗产地的地方性法规对规划公布主体进行了规定，《杭州西湖文化景观保护管理条例》第八条规定“《杭州西湖文化景观保护管理规划》由杭州市人民政府公布”，这就造成了地方性法规与国务院部门规章规定不一致的情况。这种由市人民政府公布的保护规划也具有法律效力，但其适用范围小于由省政府公布的规划。第二种由省级政府下属职能部门发通知公布保护规划的，这种情况需要明确是否获得省政府的授权，若无授权，原则上没有明确的法律效力，难以对文化遗产的保护管理形成法律保障，而且其适用范围也是有限的。

规划措施落实情况不理想

贯彻规划要求、落实规划措施是编制世界文化遗产保护管理规划的主要目的，也是衡量世界文化遗产是否得到有效保护的重要指标。然而在实际情况中，由于文物保护单位保护规划缺少相应的实施保障和监督机制，对规划内容的落实并不是强制的，因此实际工作中不按规划实施的情况比比皆是。根据中国世界文化遗产监测预警总平台的数据，有13个世界文化遗产（或组成部分）的保护管理规划于2020年到期。其中周口店北京人遗址的规划项目执行率达到90%，承德避暑山庄及其周围寺庙、登封“天地之中”历史建筑群的规划项目完成了约60%，其他几处遗产地则完成的更少。

结语

文物保护规划是我国世界文化遗产保护、利用和管理工作的具体指导文件，由于我国文化遗产法律中缺少对保护规划的规定，世界文化遗产保护规划公布和实施缺少统一明确的强制性，对世界文化遗产地的保护管理工作造成不同程度的限制和影响。解决上述问题最根本的途径是从国家层面的法律提出对文物保护规划作出明确规定，目前正在修订的《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》已经明确全国重点文物保护单位要由省、自治区、直辖市人民政府公布施行。除此之外，建议在文物保护法或其实施条例中对于通过审批规划的公布流程、公布期限和实施保障也应该有明确的要求，特别是应明确由省级政府发文公布，而不是由文物部门代为公布。对于多年未公布的规划，由于遗产保存和保护管理现状等都发生了变化，建议遗产地尽快修编后依法报批公布。

在规划实施方面，建立文物保护单位保护规划实施管理制度，明确实施主体，落实责任部门，制定保障措施，特别是规划实施的评估考核。省级人民政府应当按照近期、中期和远期计划组织对文物保护规划实施情况的评估，不仅能够掌握文物遗产保护管理情况，也为下一阶段规划的实施和未来修编工作提供参考。

（作者单位：郑州大学历史学院、中国文化遗产研究院中国世界文化遗产中心）

本号刊载的作品（含标题及编辑所加的版式设计、文字图形等），未经中国文物报社授权不得转载、摘编、改编或以其他方式使用，授权转载的请注明来源及作者。