周振鹤：历史上行政区划的等第变迁

在同一层级的行政区划中，由于有幅员大小的区别，有人口多寡的不同，有赋税数量的差异，还有行政事务繁简易难的高下，以至地位重要与否的分别，因此，历史上每个朝代都依据各自的标准将行政区域划分为不同的等第。本文打算对历史上政区等第的变迁过程作一番简要的分析，并希望能够通过历史的回顾，而对今日政区的分等有参考作用。在政区分等中，县级政区的分等最有重要意义，因此先从这一方面说起。

一、县级政区的等第

作为基层政区的县从秦汉时代开始便有等第之分。据《汉书·百官公卿表》载：秦县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。说明当时的县以10000户为界限，分为大小二级，大县的长官称令，小县称长，这一制度由西汉所继承。

《续汉书·百官志》又说：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长三百石……县万户以上为令，不满为长。”这里东汉制度又稍有不同，万户以上仍是大县，万户以下似分两等，或可分为次县和小县。

从理论上来说，上述分等的标准表明，秦汉两代县的等第是以该县户口的多寡来划分的，但是实际上其中又有许多例外情况。譬如，边境上的县等第偏高，数百户就可以置县令，当大县看待，这是地位重要的缘故；经济发达区域的县等第则偏低，河南南阳一带土地肥沃，人口密集，四五万户的县也只置县长；江南七郡虽户口不少，但其中只有临湘（今长沙）、南昌、吴（今苏州）三县置令。更有一些特例，如分封给贵族的邑，虽小也可置令。东汉桓帝时以当南郡阳安封给女儿为汤沐邑，于是该邑长官称令，公主死后，阳安令复降为长。汉代的县级政区有县、道、邑、侯国四种，侯国的长官称相，地位等同于县令。

可见县的等第不完全以户口的多少来划分，也与其地位、重要性、职务繁简以及所处的地域经济水平有关。

汉代户口繁盛，据《汉书》记载，在平帝元始二年（公元2年）时，已有12233062户，当时县的总数大致为1578县，平均每县有7708户。因此可以10000户作为划分县等的标准。但是在经过汉末大乱三国纷争之后，人口数量大大减少，西晋户口不过2459840户，只及西汉的五分之一，而县数犹有1232，平均每县仅约2000户而已。因此县的分等标准大大降低，以300户，300户以上，500户以上，1000户以上，1500户以上，3000户以上分成六等。

魏晋以降各朝都沿袭秦汉制度，县大者置令，小者置长。晋令云：“县千户以上，州、郡治五百户以上皆为令，不满此为长。”可见郡县虽分六等，但可归为两阶，千户以上即为大县，千户以下则为小县，与汉代相比，分县的标准户数竟降低到十分之一。而作为州治和郡治的县因地位重要，500户以上已算大县，可以置令。

东晋南朝以后，置令标准更加降低。据《宋书·地理志》载，刘宋一千数百县中，只有78县置长，160县为国，置相，其余千县均置县令。有些地区的县只有数十百余户，竟然也置县令。足见以令长作为大小县标志的做法，在经过六七百年以后已逐渐走上末路，需要有另外一种新原则来进行分等。所以陈世已不见县长之称，而是分县为两等，5000户以上的县令、相秩1000石，位八品；5000户以下的县令、相秩600石，位九品。

北朝县的分等情况不甚明白，虽然《魏书·官氏志》载：“皇始元年(396）始建曹省。……外籍则刺史、太守、令、长以下有未备者，随而置之。”但史传当中所见皆任县令，可见北魏时县令之授已滥，也不作为大县的标志了。但大小县的概念仍然存在，因为北魏的分封制还有侯封大县，子封小县的记载。然而大小县的标准已不清楚，只知此时县的等第是以上中下三等来划分。后来的北齐更加细分为九等，即上中下三等之中每等又各分为三等，但分等的标准亦史无明言。只有北周制度比较明确，乃以人口数量为准：户7000以上、户4000以上、户2000以上、户500以上及不满500分为五等。

东汉开始，除以县的户数多寡分等外，还将首都所在县的等第明确地放在所有县之上。因此洛阳令（以及京兆尹、右扶风的大县令）比其他所有县令的地位要高。后来北魏的洛阳，北齐的邺、临漳、成安（三县同城），北周的长安、万年（两县同城），陈的建康等县的地位也都在诸县之上。

隋初，州郡县三级都分为九等。后来罢郡，以州统县，仍各为九等。隋文帝后期又改九等州县为上、中、中下、下凡四等。隋炀帝罢州置郡，又重新划定分等标准：将首都和陪都所在的大兴、长安、洛阳、河南四县置于全国诸县之首，号称京县；其他各县则“以所管闲剧及冲要以为等级”。所谓“闲剧”乃指行政事务的繁简，“冲要”当指地理位置的特征。说明此时分等标准已不纯以户口多寡为据。虽然这种情况汉代已见端倪，却到隋代才作明确规定。但是究竟具体如何按闲剧与冲要来分等，今天仍不清楚。不过有一点必须一提，虽然南北朝后期，县长已几乎不见。但据史载，梁代仍有大县为令，小县为长的规定。隋代虽然没有规定，但实际上仍有县令长之别①。

唐代开始，县令长的分别正式取消，县的长官一律称令。县的分等标准也明确规定为地位、户口与地理条件的综合，以之分全国的县为赤、畿、望、紧、上、中、下七等。京都所在之县为赤县。唐代首都为西京，辖长安、万年二县；陪都一为东京，辖洛阳、河南二县；二为北京，辖太原、晋阳二县；这六县都称为赤县，也称京县。首都及陪都所在的京兆府，河南府及太原府的其他82个属县称为畿县，所以后来靠近首都的地方就俗称为近畿。赤、畿以外的所有县则以户口多少，“资地美恶”（即地理环境的优劣）等标准为据而划分为望、紧、上、中、下五等。以开元二十八年(740)为准，共有望县78，紧县111，上县446，中县296，下县554。

赤、畿两等县带有卫戍性质，尤其赤县地位崇高，所以数量有时有点弹性。如河东道文水县为武则天故里，改为武兴县，并与太原、晋阳同为京县。唐中宗复辟以后，依旧为文水县，京县地位也自然撤消。望、紧两等县带有冲繁性质，表示地理位置重要而又事务繁剧，所以数量不是太多。

上、中、下三等则以户口为标准划定。唐初武德年间5000户以上为上等，2000户以上为中等，1000户以下为下等。到了开元天宝之际，唐朝臻于极盛，户口繁多。因此分等标准也随之提高。开元十八年定6000户以上为上县，3000户以上为中县，不满2000户为下县②。

唐后期，情况有些变化。赤县数目有所扩大，又增加了次赤，次畿的等第。如安史之乱起，朝野上下一片惊慌，出现了“三川北虏乱如麻，四海南奔似永嘉”的局面，当时人大多以为西晋末年景象将重现，因而南方地位再度提高。唐玄宗南走成都府，其子肃宗即位之翌年即以成都为南京，成都地位升为次赤，成都府其他属县皆为次畿。三年后罢南京，又号江陵府为南都，江陵县也升为次赤，江陵府其他县同样也升为次畿。

宋代县的分等名称沿袭唐代而来，宋太祖建隆元年(960)虽“令天下诸县除赤、畿外，有望、紧、上、中、下”，但实际上稍有不同，那就是望、紧之分也以户口为准，即4000户以上为望，3000户以上为紧，2000户以上为上，1000户以上为中，不满1000户为中下，500户以下为下③。

到了元代，县的分等原则发生较大变化。元代初年仅仅进行了省并州县的工作，尚未对政区实行分等。到至元三年(1266)才规定长江以北州县，6000户以上为上县，2000户以上为中县，不及2000户者为下县。于是前代赤畿望紧的名目一概废去，恢复纯以户口多寡为定的原则，而且又仅分上中下三等，回到北朝初期的模样。当是时，江淮以南广大地区尚在南宋王朝统治之下。十几年后，南宋灭亡，于是同样又将江淮以南诸县分为上中下三等。只是分等标准另外制定，以30000户以上为上县，20000户以上为中县，10000户以下为下县。这样一来，南北等第相同的县，户口之差竟达五倍之巨，其时南方经济的发达，户口的殷实由此可见一斑。由于南北户口差距太大，元代的分等办法显然不很完善。

明代以后，一改按户口分等的办法，而以缴纳钱粮的数额来分等。明初吴元年定县三等：粮100000石以下为上县，60000石以下为中县，30000石以下为下县（《明史·职官志》）。本来县有差等，官有品级，上、中、下三等县的知县分别为从六品、正七品和从七品。后来全部改为正七品，后人谑称知县为七品芝麻官就是这个道理。早在三国时期，曹魏定九品中正制，就分县令长为三级，分别为六品、七品和八品。到明代才统一为七品，其间相隔已有千年。自秦汉分大小县，县令长地位与县的等第一直存在对应的关系，至此时两者才完全脱钩。

明代除了简单的上中下三等分法，还开始出现以繁简之例为府州县分等，这一新分等法从出现端倪到逐渐成形以至全面采用，贯穿了明清两代，延续了五个半世纪之久。《明实录》洪武十四年十月壬申条已经有“繁简之例”出现。所谓“事繁”的行政区划是：田粮150000石以上的府，70000石以上的州，30000石以上的县，以及王府与都司、布政司、按察司的所在地，马队的驻屯所，驿道的枢纽，边境的要冲，首都的官署等。“事简”的行划区划是：田粮150000石以下的府，70000石以下的州，30000石以下的县以及偏僻的地方。这种繁简的分法是比较简单的。到嘉靖末年，随着对地方官管理的深入，繁简二字已不足以表示郡情、县情的差异，于是出现了在清代广泛应用的冲、繁、疲、难四字考语的端倪，这一点对于亲民的县缺（缺即职位）最为重要。

繁简二字的复杂化出现在嘉靖四十年浙江布政使胡松刊补的《广舆图》中，图上所标明的繁有上、中（冲）、下，简也有上、中、下各三等，但没有繁简的具体说明。隆庆元年，在吏部尚书杨博的《议天下郡县繁简疏》（《皇明奏疏类钞》卷四十）中，则提到当时“将天下府州县大小繁简冲僻难易细加重访，逐一品第”之事，冲繁疲难四字尚未定型。直到清代雍正六年三月广西布政使郭鉷的奏疏中，才具体定下四字的标准，那就是：“地当孔道者为冲，政务纷纭者为繁，赋多逋欠者为疲，民刁俗悍、命盗案多者为难（《宫中档雍正朝奏摺》）。”这以后，四字考语就正式成为府州县分等的标准。冲繁疲难四字俱全的县为“最要”或“要”缺，一字或无字的县称为“简”缺，三字（有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种）为“要”缺，二字（有冲繁、繁难、繁疲、疲难、冲难、冲疲六种）为“要”缺或“中”缺。

以冲繁疲难分等方法的采用，是再次把县的事务繁简，位置冲要作为分等的依据，并和治理难易，税粮多寡一起简化成四个字的考语。县的等第高，字数就多，反之，字数就少。

从简单的大小县发展到复杂的冲繁疲难四字考语，说明中央政府对县一级政区的管理水平越来越高，控制越来越严。到清朝吏部任命知县完全根据该县是四字、三字、二字、一字或无字的不同来分派。综观两千年分等标准的变迁，有几个回合的反复，从秦到南北朝主要以户口分等，上中下三等或从上上到下下的九等分法，不过是大小县的明细化而已。隋唐至宋在户口之外又加上政治等因素，元明则回到纯粹的经济因素。清代则是前朝各种标准的综合。

二、统县政区和高层政区的分等

这两级政区的分等不如县级政区重要，尤其高层政区一般不分等。但统县政区的分等还是有可议论之处。

秦郡是否分等，历史上没有明确记载。据《汉书·元帝纪》，汉郡则以120000户上下为准来区分大小郡。按照这个标准，西汉末年的103个郡国当中，有38个郡国是大郡，占三分之一强。户口标准以外，秦汉首都所在郡地位崇高，而且名称特别，以其长官职称命名，所以秦称内史，汉称尹。西汉首都在京兆尹，附近两郡为左冯翊、右扶风，合称三辅。东汉首都则在河南尹，地位都在诸郡之上。根据事务的繁剧，汉代有剧郡之称，但似无量化的标准。三国魏明帝即位下诏曰：“使郡县条为剧、中、平者（《三国志·魏书·王观传》）。”则当时郡县似在户口之外，又依事务另分为三等，剧郡剧县于劳役稍有减免。

魏晋南北朝的郡承西汉而来，首都所在郡亦称尹，地位也在他郡之上。魏晋承东汉都洛阳，地在河南尹。东晋南朝都建康（今南京），建康所在之丹阳郡也改称丹阳尹。十六国北朝也称京师所在郡的太守为尹，视该郡地位最上。前秦都长安，便有京兆尹；北魏先都于代（今大同），称代尹，迁都洛阳后，又有河南尹，此后东魏都邺（今安阳北），邺所在之魏郡改称魏尹，北齐又改名清都尹。

除去首都所在郡以外，其他郡在南北朝之末，也开始有分等之举。北齐将其分为九等，如县制，但不明其标准。北周则以户口分成五等，即15000户以上，10000户以上，5000户以上，1000户以上和1000户以下，与县五等相类。南朝陈代又有特例，在丹阳尹之后，会稽、吴郡与吴兴三郡地位也在诸郡之上。其他郡国则以万户以上或以下别为二等。

隋后期统县的郡分上中下三等，但未见分等依据。唐代的州明确区别等第。唐初纯粹以户口作标准，定30000户以上为上州，20000户以上为中州，不满20000户为下州。与县相似，随着人口的增殖，至开元十八年将上州、中州的标准分别提高到40000户与25000户以上。同时又以地理位置作为分等的另一依据，在上州之上又设辅、雄、望、紧四等州，即以近畿之州同、华、岐、蒲为四辅（近京兆府），郑、陕、汴、绛、怀、魏为六雄（近河南府），另外又有十望、十紧之分。辅雄望紧只是地理位置的特殊，其人口数量不一定多，经济实力不一定雄厚，所以这些州与按人口分为上中下三等州的关系，又另有规定，即：“其六雄十望州，三辅等及别敕同上州。”所以唐代州的分等其实分为两个系列，辅雄望紧属于政治标准，而上中下则是经济标准。此外又规定“缘边州30000户以上为上州，20000户以上为中州；其亲王任中州、下州刺史者升为上州，王去后仍旧”。这一项规定则是以军事标准和长官的地位来取代经济标准。

当然在辅雄望紧上中下之上还有特别的一等，即首都和陪都所在的州，这些州从开元年间起，改称为府。最初只改雍州、洛阳为京兆府和河南府；后来又改蒲州为河中府，并州为太原府，这两府在唐代李氏的老根据地河东道。安史之乱以后，府又有所增加，岐州改凤翔府，梁州改兴元府，益州改成都府，荆州改江陵府，都是皇帝驻跸过或是一度当过陪都的地方。这也是中国历史上的老规矩，特例变成常例，个别成为一般，越变越滥，到宋代府数增加到三四十个，明代则全部以府作为统县政区的通名了。

州的等第并非一成不变，而是常有波动，如紧州后来增加很多，已经不止十紧。蒲州先为六雄之一，后来升为四辅，再升为河中府，其六雄之缺就由相邻之绛州递补。岐州先为四辅之一，后来也升为凤翔府。上中下诸州也要随户口而有所变动，在天宝年间有上州109，中州29，下州189。下州几乎都在边地少数民族聚居区，如前述岭南道70余州，除广州、桂林、安南都护府外，悉为下州。

宋代统县政区有府、州、军、监四种，府是地位较高的州，州则如唐制也有辅雄望紧上中下的等第。军在唐本为戍边之军事组织之一种，大曰军，小曰守捉曰城曰镇。在宋代，军则成为一级政区，可辖县，地位同下州。监本为开采、冶炼矿藏的管理机构，入宋亦成为政区之一种，或等同于县，或可领县，地位也同下州。

宋代除首都陪都外，皇帝出生地或登基以前担任官职或作为封地的州，也都升为府，因此府的数目大增，也与州有同样的等第之别。但还有少数的府地位特别崇高，位在诸府之上，不列等。如作为东、南、西、北四京的开封、应天、河南、大名四府。比四京地位稍低还有所谓次府，如前朝的成都、江陵、凤翔、兴元等府在宋都为次府。

在府州等第之外，宋代统县政区还有另一套级别常使人觉得目眩。那就是《宋史·地理志》在每个州府名称下面，都列有或节度或团练或防御或军事四种不同的标识。这四种州分别有挂名的长官节度使、团练使、防御史和刺史，但实际上并不到任。这些虚衔只是表明武将逐级升转的次序，军事州的刺史级别最低，然后逐级提升。如任命某人为某州团练使，并不表明该人必须到某州任职，而只是一项荣誉而已，若改任他为另一州节度使，则表明荣誉又上升一级。最高的节度州还有军额，往往别称为某某军节度。如湖北鄂州即为武昌军节度。军额或军号多从唐后期及五代沿袭而来，也有宋代新创。后人不明白作为府州军监的军与节度州的军额的不同，常常闹出些笑话，甚至连历史学者也难免失误④。

元代的州与县一样在至元三年开始分等，定江北诸州15000户以上为上州，6000户以上者为中州，6000户以下为下州。亡南宋以后又定江南诸州三等，分别为50000户以上，30000户以上和30000户以下。元代不但把户口当作州县两级各自的划等标准，甚至还作为州县统一的划等依据。换句话说，县的户数达到与州的户数相当时就要升格为州。若某县户口已接近30000户就可升为下州。因此至元二十年时升县为州的就有44个（但路、府所治的县户数再多也不升为州）。

这种情况是元代的特例。过去政区的分等是各个层级内部的差别，不同层级之间不相混淆。尽管县的户口可以超过某些州或某些郡，但县仍为县，不可能升为郡或州。如北周政区为州郡县三级制，就有5000户以下仍为州，1000户以下仍为郡，而7000户以上却还是县的情况。若县的户口过多，只能析置新县或以县置郡（在唐宋时是置州），但该郡或州一定要有属县。而元代却是由县直升为不辖县的州，表明政区级别的提高而已，于政区范围则毫无所动。

元代升县为州的政策，一方面是提高县的级别，从另一方面看却是降低了州的地位。唐宋的州是统县政区，至少得领有一县者才能为州。元代开始，不领县的州比比皆是，在北方是由于户口的减少而省县入州；在南方则多数是升县为州。因此相当一部分州从此降为基层政区，与县同列。由于南方经济远比北方发达。四五万户的县不少，若按标准多应升为上州，于是元贞三年，又再度调整升州的标准，四五万户为下州，50000至100000户为中州，结果当年升中州者仍有28，升下州者有15。

州在元代介乎基层政区与统县政区的两可之间。路、府则在统县政区与高层政区之际。元代的路只分两等；“至元二十年(1283)定十万户以上者为上路，十万户以下者为下路。当冲要者，虽不及十万户亦为上路。”已不单纯以经济为依据。

明初改元代诸路为府，洪武六年分天下府为三等，粮200000石以上为上府，200000石以下为中府，100000石以下为下府（《明史·职官志》）。另外，首都所在府自然位于诸府之上，甚至嘉靖皇帝的生父所封藩，不但升为承天府，并一度归属南直隶，而不属该府所在的湖广布政使司管辖。起初知府的品秩也依三等而分别为从三品、正四品和从四品，后来都一律改为正四品。清代的府则和县一样，也以冲、繁、疲、难四字而定。

高层政区只有南北朝时候的州有等第之分，其他朝代皆不分等。而州的分等主要也是以地位分，也有以户口为据。先是两晋开始，有轻州、重州之别，但以何标准为据，于史厥文。

州的地位差别在南朝陈时才有明确记载：

第一等是扬州、南徐州、东扬州；

第二等是荆、江、南兖、郢、湘、雍六州；

第三等是豫、益、广、衡等州及青州领冀州，北兖、北徐等州，梁州领南秦州、司、南、梁、交、越、桂、霍、宁等州共十五州。

其余诸州皆在第三等以下。扬州为第一等，因为首都建康所在。南徐州领吴郡、吴兴等郡，东扬州领会稽等郡，均为长江下游重地。第二等则是长江中游重镇。第三等是更次一级的边防要地，但其中所列之州多是梁代旧有，至陈朝多已失于北朝之手。

其实陈代对州的分等，并非首创，梁代初年的二十三州都列其地位高下，以安排官职，据《梁书》分诸州为五品，以大小为牧守高下之差而定升降之等⑤。而据《南齐书》载“太祖（萧道成）领扬州牧南徐州刺史”，则州之分等似更早到刘宋时就已实行，故首都所在的扬州，其长官称牧，而南徐州则为刺史。北朝的州起初也不分等，至北齐才如郡县之例分为九等，分等依据也不详。北周时期诸州按户数分为五等，即30000户以上，20000户以上，10000户以上，5000户以上和5000户以下。五等州皆置刺史，品位没有高下。位在诸州之上的是雍州，长官为牧，因其为首都长安所在。

隋代统一北方之初，三级制未废，州郡两级都各分九等。高层政区的分等至此为止。唐以后的高层政区，无论方镇（道）、路、行省皆未再行分等。

三、政区分等的意义和作用

政区的分等是为了了解国情，以便进行有效的行政管理。各级政区中以县级政区最有必要分等，因为县是亲民单位，是直接管理户口，征收赋税的政府组织。户口的多寡，税收的高低，直接关系到中央的财政收入。因此将县按照一定标准区别其等第，实际上是中央政府对国力国情的一项调查和统计，以作为施政的依据。

统县政区是县级政区的集合，因此分等基本标准与县级政区相一致。只是由于统县政区地域较县为大，政治上地位较为重要，所以还要结合政治、军事、地理等因素进行分等。

至于高层政区，则没有必要分等。高层政区亦非每个朝代都有，即使有也多半是由于不得已才设置，至如唐后期的方镇，有的还处于割据状态，何来全国统一的分等⑥？有的朝代的高层政区权力分散在几个机构中，如宋代与明代，分等显然没有意义。加之高层政区数目少，中央控制紧，情况一目了然，也没有必要分等。所以除南北朝后期外，高层政区都不分等。即使南朝梁陈两代，州的分等也纯粹是为了安排升转官员的目的。其分等原则是依州的地理位置和其他政治因素而列其高下，以便安插不同级别的官职。隋代后期取消这一陋规以后，历代高层政区再不分等。南北朝门阀制度森严，寒庶之分非常明确，因此与官员的九品中正制相对应，北朝的齐、隋也都有分州郡县三级各为九等的做法，但到隋重新一统宇内之后，这种做法就被抛弃了。

二千年政区的分等标准是以经济因素为主并结合政治军事因素而定。户口是征税纳赋的依据，秦汉田租的征收，王侯的分封都是以户为单位，魏晋以后实行户调制，更是以户为单位征集的。所以元代以前分等的标准离不开户口数。农业社会里，人是最主要的生产力，所以户口的殷实和经济的发达是同一件事的两个侧面。因此以户口作为分等标准是经济因素的最好体现。但是由于赋役剥削越来越严重，逃避赋役的户口越来越多，直接影响政府的财政收入，因此明代就改为以钱粮数为分等的依据。因为粮食的产量与土地数量（垦田数）相连系，户口可以逃而土地较难于隐瞒。

分等的标准在经济因素之外，政治军事因素也有一定的重要性，这在上面已分别提到，不再赘述。

政区分等的主要意义自然在于了解国情，如明代丘浚所说：“所以别疆域之广狭，人民之多寡，均科差之轻重也⑦。”但还有一项重要的作用是以此为据来决定该政区长官的级别，政府组织的规模，僚属的配备，以及行政经费的分配。古代中国是官僚政治高度发达的国家，官员的任免升迁、俸禄品位都有一套严格明细的规定，中朝外官莫不如此。政区的分等于是又可作为外官升黜的依据。到清代雍正年间，对地方官员的管理更加过细，冲繁疲难四字又成为挑选才具适当官员的标准。因为人才有长短，而州县事务有繁简，只有认真量定州县的等第，才能真正使长才之人能治理事繁之县，既充分发挥其才能，又不至于误事。

各正史的《百官志》，往往有不同等第政区的组织规模和官员品俸具体规定的记载。如《隋书·百官志》记隋前期九等县的组织规模说：“县置令、丞、尉、正，……等员，合九十九人。”这是指上上县官员吏职的配备，然后以此为准，逐级减员：“上中县，减上上县吏属四人；上下县，减上中县五人；中上县，减上下县十人；中中县，减中上县五人；中下县，减中中县五人；下上县，减中下县十二人；下中县，减下上县六人；下下县，减下中县五人。”这样，我们就知道，隋前期最低等的县犹有吏员47人。

又如俸禄的规定为：“刺史、太守、县令则以计户而给禄，各以户数为九等之差。……大县百四十石，其下每以十石为差，至于下下，则六十石。”县令的品位则只以三等计，“上县令，为从六品，中县令为从七品，下县令为正八品。”其他朝代也莫不大同小异，如宋制，赤县或20000户以上县才置县丞，又主簿须1000户以上的县才得置，400户县仅设尉兼主簿事。元代的上县则置尹、丞、簿、尉各一人，中县不置丞，下县民少事简之地则以簿兼尉。如果县不分等，则这些规定都失去基础。统县政区的情况也与县相似。

所以行政区划分等的实际意义，一言以蔽之，仍是以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。在封建社会前期，户口的多寡就表示财赋的丰啬，同时户多也表明事繁，所以户口作为基本标准。后期两者脱钩，因此直接以税粮为据分等。但实际上行政事务的繁简易难只用人口财赋两项还不够说明，所以民国时期还加上面积的广狭这项指标。

下面把主要朝代县级政区和统县政区的分等标准列成表，以概观其变化过程。

县级政区分等标准表

统县政区分等标准表