周振鹤：中国历史上行政区划幅员的伸缩变化（完整版）

行政区划的要素有幅员、边界、形状、地理区域和地理位置等方面。其中尤以幅员与边界两要素最为重要。究竟每一层级应划分多少政区——亦即设置多少个地方行政单位——方才合适，这是地方行政制度的一个重要环节。《礼记·王制》说：“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，这是对于政区必需有一定幅员，以及幅员与人口之间数量关系的最早论述。虽然这里的邑还不见得是后世的县，但这句话正和体国经野一样，具有重要的象征意义。

行政区划的幅员从另一个角度看就是地方政府的管理幅度，更通俗点说就是地方政府的权力圈。而政区的幅员又直接与地方行政单位（即地方政府）的数量相对应。政区幅员大则行政单位数目少，政区幅员小，则行政单位数目多。本文所论即我国历史上政区幅员的具体变化情况，以及引起变化的主要原因。

一、政区幅员的尺度

幅员就是指面积的大小。历史上政区的面积大小到底是如何确定的？

县是中央政府直接任命长官的基层政区，因此划定县的幅员是确定其他层级政区幅员的基础。秦汉时就定下了一个基本原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”（《汉书·百官公卿表》）也就以百里见方的面积作为县的幅员基数，再以民民的数量作调节。人口稠密的地方，县的面积划得小些；人口稀少的地方，县的面积划得大些。这个原则自然合乎道理，因此为以后历代所遵奉，百里之县成为习惯的称呼，县令有时也就戏称为百里侯。《三国志·蜀书·蒋琬传》载，琬为广都令，诸葛亮说蒋琬是：“社稷之器，非百里之才也。”意思就是蒋琬不该只当一名县令。实际上，如果除去方百里这个具体数字不计，至今也还没有更高明的原则来代替它。所以，今天青海省的一些县，内蒙古的某些旗，其地域之辽阔几和沿海的省一般大，但也无法随意缩小，因为那里的人口过于稀少。

至于秦代方百里的数字如何确定，历史文献上没有记载，推测是为了与当时的管理水平相适应。如果假定县城位于方百里的某县的几何中心，那么从这个中心到四边的距离都是五十里，相当于今天的十七点五公里，这样的距离，如果起早贪黑的话，可以在当天徒步往返。这对于官员下乡劝课农桑或农民进城交纳租赋都是比较合宜的。当然这是就理想情况而言，因为一个县的地域，不会是四方四正，县城也不一定恰好在几何中心，但是以上的推测大约并不离谱，因为一切基本原则都是按标准情况制定的。秦汉时代，中国经济最发达地区是黄河中下游地区，这里已形成关中与山东（即崤山以东地区）两个经济重心。在地理景观方面，黄河中下游是一马平川的大平原为主，因此在平原上以方百里作为县的幅员标准也是合乎情理的。在国外也有类似的例子。法国大革命以后，重新划分行政区域，其中最高一级区划Department[1]幅员的划定，就是以使这个区划之中所有居民都能在一天之内往返于区划中心与居住地之间为原则，但这个原则的确定已在秦代之后两千年了。

具体讨论政区幅员的历史记载不多。但东汉末年的仲长统，著有《昌言》一书，其中的（损益篇）于此却有颇精辟的论述：“制国以分人，立政以分事，人远则难绥，事总则难了。今远州之县，或相去数百千里，虽多山陵洿泽，犹有可居人种谷者焉。当更制其境界，使远者不过二百里。”可见仲长统的想法已与秦代划县时所依据的“其民稠则减，稀则旷”的简单原则有所不同，认为边远之县虽然可耕地不足，人口较稀，但也不能一味划得过大。

县以上政区的幅员则没有面积大小的明确规定，大致是以所辖县的数量作为大小的衡量标准。汉代的人俗称郡为“千里之郡”，指的是一个郡大约领有十县之地。三国时代的人称州为“万里之州”，也是表示一个州大概包含百县之地的意思。并不是郡非千里见方，州非万里见方不可。说到底，千里之郡与万里之州也是间接以地域面积和人口数量两项指标来确定幅员大小的。因此在秦汉时代，南方的州郡幅员都比北方大得多，其原因就是南方户口少，而县的分布稀。二千年来，县级政区的幅员相对稳定，县以上各级政区的幅员都是变动不定的。例如从秦到宋，统县政区就有越来越小的趋向，其中有出于政治目的和行政管理的需要，也有为了适应自然区域和经济开发状况等原因。因而不但在同一朝代中同级政区的幅员悬殊很大，历代同类政区的幅员也有相当大的波动，尤其是某一朝代新创置的政区更有其特殊的幅员。下面我们就来分析三层不同政区的幅员变化情况。

二、“百里之县”幅员的相对稳定

元代以前，每一县级政区的幅员大小在历史文献中一般是没有具体记载的，只是到了明代以后，在一些地方志中有些县才有幅员大小的记载。因此关于历代县的幅员变迁情况，不容易直接弄清楚。但是由于在国家疆域不变的情况下，政区的幅员与数目成反比，因此从历代县数的变化，可以间接地看出县的幅员变化情况。一般说来，县级政区数目的增加表示其幅员的减缩，反之亦然，下表就是历代县级政区数目的变化简况。

从表中可以看出县级政区数量的变化是不大的，从秦到清，县级政区的数量只增加百分之五十，而时间已经过去二千年，疆域已经大大扩展。

县数的增加有许多原因，其中有两个原因与县的幅员变化没有关系，那就是外部疆域的扩大与境内统治空白的消失。前者不言自明，后者必须举例以明之。譬如福建的长汀、龙岩、宁化三县都是唐朝开元二十四年“开山洞置”，所谓山洞是指原来为政府统治所不及的偏远山区，当这些地方开辟为县治后，自然不会影响其他县的幅员的缩减。但是在传统观念上，这种情况依然被看成是其他县幅员的减小。还是以福建为例。今福建地区，在西汉时只设置了冶县一县，于是全福建都被看成是冶县地，凡是新置一县，都被当成是分冶县地所置。这种看法当然不合适，因为当时的冶县根本管不到偏远的山区，只能管辖今福州附近的地区而已，但在地方志上一般都按上述传统观念来表示。

除了以上两个原因，新县一设置多是从旧县分出，必然要使旧县的幅员减少。反之，原有县的撤销，也必然并入邻近的县，而使后者的幅员扩大。上表有几个朝代县数增加特别突出，有几个朝代比前代的县数有明显减少，都是县的幅员有一定程度变化的反映。

秦代总数估计是千数左右。西汉的县数增至1587，一方面自然是汉武帝开广三边所增置，另一方面则因为大量侯国的分封。这些侯国绝大部分是由某县分出一乡之地，或分出几百户的户口建立起来的，幅员非常之小，但是却具有与县同等的政治地位。在1587县中，这样的侯国就有200多个[2]。到了东汉，这些侯国全被省去，再加上因人口减少而省并大量的县，于是总县数就明显减少，但这在同时却说明东汉县的幅员相对比西汉要大。南北朝时期，县数的增长最不正常，究其原因，主要是为了设置更多地方官的需要，而把县的幅员不断割小，以增设更多的县政府。例如南朝齐氏的东平郡领二县，一县是寿张，是“割山阳官渎以西三百户置”，另一县是淮安，乃“割直渎破釜以东淮阴镇下流杂一百户置。”（《南齐书·州郡志》）此时县的幅员之小，可见一斑。

隋代由于矫枉过正，大量并省州县，所以县数明显减少，幅员也相对增大。唐代以后南方开发程度加深，经济显著发展，不断有新县从老县分置出来，新、旧《唐书·地理志》对此颇有详细的记载，如：江西的玉山，是“分常山、须江置”。四川的蒙阳县是“分九陇、雒、什邡三县置”，被分割的老县幅员自然要缩减。唐代县数的大幅度增加，一方面是恢复了被隋代并省的部分县，另方面是疆域扩大所致，第三方面就是新县的析置。宋代疆域比唐代大为缩小，燕云十六州失于辽，陇右西北地区归于西夏，云南一带独立为大理，越南北部成为安南国领土，县数自然减少。

元代县数的减少则是大为不同的原因。以元代版图之广袤，而只领1127县，令人感到难以理解。除了因长期战乱人口大量流失，因而并省大量的县这个比较明显的原因外，还有另一个比较隐蔽的缘故，那就是相当一部分的州应当看成县级政区，而不是统县政区。宋代以前，州是统县政区，州治必须设于某个县城之中，这个县被称作附郭县。元代许多州不设附郭县，因此州治周围就形成一个与属县相当的县级政区，如下图所示。有无附郭县的州，其所含政区个数是一样的，只是前者比后者要多领一个县，也就是多出一个县政府来。同时，元代又有许多州不领县，这些州其实也是县级政区。最后，江南地区由于户口较多，又有一批县升为州，这些州也不辖县，从区划上来看，自然也是县级政区。明、清两代，所有的州都不设附郭县，清代的直隶厅也是这样。所以元明清三代，从纯粹的县数来看都偏低，从县级政区来看就属正常了。

有附郭县的州

无附郭县的州

虽然历代的县数有一定的波动，反映了县级政区的变化，但从总的方面说来，县的数目与幅员的变化是不大的，即使在南北朝时期，县变化也比郡、州两级政区小得多，这表明作为基层政区的县，其幅员大小是以行政管理的程度来确定的。不管什么朝代，都要维持正常的农业生产，才能保证王朝的长治久安。而县级政府是直接“牧民”的基层组织，其劝课农桑和收租征赋的施政范围是不宜朝令夕改，频繁变动的，否则将会影响国家职能的正常发挥。这就是县级政区的数目与幅员相对比较稳定的基本原因。

而且进一步，不但求县之幅员固定，也求其大小相去不远，以利管理。

对于州县幅员的大小，宋人认为应调整至大小相去不远的程度。如毕仲游主张：“为今之策，宜先求建国之大法，要在均一而易治。凡邑之大者，割其大以补小；邑之小者，增其小以成大，置一县之封必度四面之界，分长乡以补其短，分宽乡以补其狭。县相比，州相较，大者不使如固始之宽，小者不使如仙居之狭。此之谓均户口赋税之籍，徭役狱讼之制大略相等。贤者俯就而有余，不肖者勉强而无累。”[3]这个建议的目的是为了使管理者均其能力，以免能者治小县，而不能者理大县，不利于治理效果。说明宋代的地方行政管理工作已经达到比前代更高级的水平。不过在实际上，均一政区幅员的想法，远远无法实现，因为无论人口密度、经济开发程度和自然环境，地域之间的差异差别太大了，幅员大的政区未必比幅员小的政区难于治理，幅员只不过是众多影响行政管理难度的因素之一而已。

三、“千里之郡”幅员的缩小倾向

1.统县政区幅员变化总趋势

从总的方面看来，号称千里之郡的统县政区，其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向，元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势由种种原因所造成，其中以政治因素最为关键，目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。

县级政区的幅员因为较小，而且在元代以前大多没有面积大小的具体记载，因此在历史地图上只能以点——即县治所在的地点来表示。统县政区已有足够的幅员，其属县又有明确的地理位置，因此在地图上可以画出其地域范围来，幅员的大小是一目了然的。另一方面，统县政区的幅员还可以从其所辖县数的多少来判别，辖县越多，一般说幅员越大，反之亦然。但是这并非绝对，在特殊情况下，也有辖县多而幅员并不大的。在下面的分析中，两方面的标准都要用到。

秦始皇统一天下时置郡三十六，另外，还有一个郡级政区是内史——即首都咸阳附近地区。后来因为开胡越之地以及将内地的郡析小，到秦代末年，郡的总数是四十八，与内史一起共四十九个统县政区。秦县的总数大约为一千，平均起来，每郡统县在二十左右。汉代以后，郡的幅员明显比秦代为小。《汉书·地理志》说：“汉兴，以秦郡太大，稍复开置。”开置的意思就是把一郡分成数郡，或二或三。如前述秦代内史在汉代被分成京兆尹、左冯翊、右扶风三郡，号称三辅。又如从庐江郡分出豫章郡，从陇西郡分出天水郡，从北地郡分出安定郡等等。秦的内史相当于今天的关中平原，面积不足陕西省的三分之一，分成三辅以后，幅员就更小了。汉代为什么要把郡划小，史籍并未明言，但很显然其主要目的是为了削弱郡太守的权力，减少地方的分权。郡太守与县令都是一方元首，握有行政、财政、军事大权，尤其是郡守，因为其权力圈（即郡的幅员）较大，中央政府更不能不有所顾忌。严安上汉武帝书中就表明了对郡守权力过大的担心：“今郡守之权非特六卿之重也，地畿千里非特里巷之资也，甲兵器械非特棘矜之用也，以逢万世之变，则不可胜讳也。”哀帝时，王嘉也上疏说：“今之郡守重于古诸侯。”这种思想肯定在秦汉之际即已存在，所以汉初就将秦郡有意识地划小。这种将统县政区划小以抑制这一级行政长官的权力的做法在汉代以后，仍然继续下去。

统县政区幅员的变化总趋势，如果从具体面积分析，很不容易讲清楚，这里首先用辖县数量的变化来作大体的表示，下表所示就是历代每单位统县政区所辖县级政区平均数的变化。

从上表可以看出统县政区的幅员呈现出一波三折的变化。秦代以后，统县政区幅员直线下降，至南北朝末年达到最低点，隋代再次回升但未达到西晋水平，之后又再度减缩，至宋代达到第三个波谷，元代以后又回升，至明代达到新的波峰，清代又开始下降，但仍比唐为高。我们从这些数字再结合具体的实例作进一步说明。

东汉的郡比西汉的郡有些缩减，如西汉会稽郡范围包括今苏南、浙江和福建，过于廖廓，东汉分成吴郡与会稽两郡。但从总的方面看来，两汉的郡幅员相去不远。西汉每郡平均统县在15个以上，包含很大水份，是由于许多小侯国的存在而形成的。例如西汉琅邪郡领有51县，是汉代领县最多的郡，其幅员实际并不大，不过只相当于今天的山东省东南一隅青岛、日照、诸城、海阳一带十一、二个县市的范围。领县多的原因是该郡的属县当中，就有大半，亦即31个县是幅员很小的侯国。

三国时期的总县数与东汉差不多，但郡国数增加了百分之五十，的确表明郡国的幅员有很大幅度的下降。但这种变化还带有加强行政管理和反映经济开发逐渐深入的意义，有时还有强化镇抚的作用。尤其是吴国割据东南地区，过去人口较少，经济不发达，县的分布很稀，郡的幅员很大，汉末中原大乱，北方人口大量南来，政府又着意发展经济，以增强自身实力，相应也增设许多新郡。例如今江西地区，两汉都只设豫章郡一郡，到三国时已分为四郡。又如孙吴后期分吴郡与丹阳郡置吴兴郡，就是为了“以镇山越”的需要（《三国志·吴书·孙皓传》）。西晋时期，郡国幅员与三国差别不大而略偏小。南北朝时期郡的幅员直线下降，则主要是出于分官设职的需要，而把郡的不断割小，并不全是以此来削弱郡太守的权力。

隋代虽然拨乱反正，大大扩展了郡的幅员，但仍不使其过大，比起西晋来仍略小。唐代更是有意减削统县政区——州的幅员。唐代设置正式政区的版图与汉代相去不远，而唐州的总数竟是汉郡的三倍有余，说明平均唐代一个州的幅员只有汉郡的三分之一。时人常称唐州为十万户州，其实这与千里之郡一样只是象征性的称呼，据天宝元年户口最盛时期的记录，七万户以上的州仅得三十六个，只占当时总州数的九分之一。甚至五万户以上的州也占不到五分之一，大部分的州都在两三万户以下，足见唐州之小。

不但如此，在削减州的幅员的同时，唐朝政府还配合以削夺刺史权力的措施，这些措施最重要的有两项，一是军民分治，刺史不象汉代郡太守那样掌有军队，二是州县属员都要由中央吏部诠选，不能由刺史和县令自行辟除。这一措施实际上从隋代已经开始，《隋书·刘炫传》载炫语云：“往者州唯置纲纪，郡置守丞，县唯令而已，其所具僚则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功。”

宋代中央集权更加强化，州的地域更形缩小，有将近十分之一的州只辖一县之地，完全不可能发生割据一方的现象，但地方政府也就因此缺乏御侮缉乱的能力，形成权轻易撼的毛病。

元代统县政区有路府州三级，路、府两级的幅员比宋代州的幅员为大，但元代州的幅员是不可遏止地向下滑波，359州当中，就有158州没有属县，除了官员级别较高以外，这些州实际上等同于县，但从总的平均数来看，元代统县政区的幅员比宋代略有起色。

明代则是突变时期，主要的统县政区——府的幅员已超过三国时期郡国的平均幅员。如以今山东地区为例，在明代只设6个府，而在其前的宋代竟分布有20个州（或府、军），即使在其后的清代也分置了12个府和直隶州。又如今广东地区，在明代只设8府1直隶州，而在元代却分置18个路、州。可见明代在这一地区的统县政区平均幅员比元代扩大了一倍。

清代高层政区和统县政区幅员都比明代有所缩小，尤其因为直隶州数量比明代多得多，所以统县政区的平均幅员比明代小了许多，不过比起唐代州的幅员还是要大些。明代扩大统县政区幅员的做法，可以说是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军权、财权都已收归中央，则适当地扩大府一级官员的行政事务管理范围，对于地方上的绥靖治安能力自有一定的好处。明代能维持长达277年的长期统治，与统县政区有较强的缉乱能力不无关系。秦代以来统一王朝延续时间比明代长的只有唐代（290年），但在唐代后期存在藩镇割据现象，已算不得真正统一的王朝了。

统县政区的幅员就是该级政区长官的权力范围，这个范围的大小直接与地方分权的大小相关，尤其在实行二级制或虚三级制的朝代，中央政府更不希望统县政区的幅员过大，所以从秦到宋，政区幅员逐渐小了下去。在实行三级制的时期，发生割据的危险乃在于高层政区，对统县政区幅员大小的考虑，就着重于行政管理效率，而不是分权太轻太重的问题，这就是元明清三代的路、府一级政区允许有较大幅员的缘故。

2.统县政区幅员调整的原因——东汉但望分郡疏的检讨

郡级政区幅员的适当尺度是多少，郡为什么要逐渐划小，这样一些问题在自上而下的官方正式文献中没有留下任何记载。但是在东晋人常璩所著的《华阳国志》中，却保留了一份极其可贵的，由下而上要求分郡的奏疏，从中我们可以看到，除中央政府政治目的以外的，其他种种划小郡境的原因。

东汉后期桓帝永兴二年(154)的时候，巴郡太守但望给朝廷上疏，要求将巴郡一分为二，陈述了必须分郡的理由，并提出了具体分郡的方案。虽然当时的执政者因循守旧，不同意实行分郡，但是由于分郡的必要性一直存在，终于在38年后实现分郡，只不过方案改为一分为三。但望奏疏陈词恳切，理由充足，这里特将其要求分郡的原因作一检讨。

分郡的根本理由是郡境过大、户口太多以及产业兴盛。该疏开头说：“谨按《巴郡图经》，境界南北四千，东西五千，周万余里。属县十四，盐铁五官，各有丞史。户四十六万四千七百八十，口百八十七万五千五百三十五。”秦代巴郡居今四川东部，境域辽阔，至西汉中期才分出西南角畀犍为郡，其后垂三百年郡境未曾变动，而户口从西汉末年至当时已分别增加两倍和一倍半，属县增加三个，并且各县经济发达，盐铁五官俱全。为了行政管理的方便，这样的大郡自然应该划小。

由于郡境太大，“土界遐远”，“远县去郡千二百至千五百里。乡亭去县，或三四百，或及千里”，因此治安十分困难，“令尉不能穷诘奸凶，时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。”同时由于郡境太大，老百姓当差服役，吏员履职省亲，路途都太遥远，“给吏休谒，往还数千（里）”，负担很重。下级官吏如果“冤枉弱民”，则百姓“欲赴诉郡官，每惮还往”。同时上级官员巡视属县也受影响，“太守行桑农，不到四县。刺吏行部，不到十县。”公文往来旷日持久，“闭囚须报或有弹劾，动便历年”。总之一句话，行政管理极为不便，为了治政有效，必须分巴郡为二。

由但望的奏疏可以看出，一个郡的境域不可过大，尤其在人口增多，经济发达以后更须适当划小。与巴郡为邻的蜀郡，在西汉时就已一分为三（一度一分为五）。巴郡山地居多，经济还较蜀郡落后，所以郡境长期不变。但300年后，分郡条件已经成熟，所以才有但望此疏的出现。这种由下而上自发的分郡要求并不多见，因为对太守而言，郡越大，权力越大，正是求之不得的事。因此，这份奏疏应是当地土民、豪强强烈愿望的反映。

大量郡级政区地域划小的具体情况我们虽不得而知，但除中央政府的集权目的以外，如上述分巴郡疏所列举的种种理由肯定是全部或部分存在的。

四、“万里之州”幅员的起伏变化

这里的“万里之州”是用来比喻历史上所有形式的高层政区。高层政区指的是不直接统县的政区，在魏晋南北朝是州，在唐为道（方镇），宋为路，在元明清为省。由于这级政区幅员最大，如果政区长官又兼有财政、军政大权，则在乱世之时必然出现割据局面。东汉末年的形势就是最好的说明。其时的军阀也深知至少须占有一州之地，方能行割据之实。如逢纪就曾对袁绍说：“夫举大事，非据一州，无以自立。”唐代中期以后节度使、观察使对于其辖区而言，则“又有其土地，又有其人民，又有其财赋，又有其甲兵”。当这样的辖区足够大时，也同样出现割据现象，如河朔地区的藩镇，就形同独立，版籍不上中央。因此高层政区是皇帝极不愿意设置，而有时又往往不得不设置的政区。这级政区的设置与否以及这级政区幅员的大小、界线的划定，就成为历代最高统治者最重视最操心的问题。而就幅员而言，无论是州，是道，是路，是省，全都经历了由大变小的过程。

1.州的幅员和数目

州本来是水中高地的意思[4]，战国时人借用大禹治水的传说，将天下划为九州，写成《禹贡》这篇我国最早的区域地理著作。后来《周礼·职方》、《吕氏春秋·有始览》也都提出各自的九州区划。但这些区划都只是纸上谈兵而已，直到汉武帝时才真正把州当成监察区的名称。当时分全国为十三刺史部（另外三辅、三河与弘农郡由司隶校尉监察），其中十一部以州为通名，如冀州刺史部、豫州刺史部、兖州刺史部等等，所以俗称十三州。州名来自《禹贡》和《职方》，因这两篇都是儒家的经典，两篇著作的州名大部分相重，而略有出入，正好提供了十一个互不相重的州名。其中《禹贡》有两个州名雍州和梁州分别被改成凉州和益州。

汉武帝时候的十三州，地域十分广阔。北方的州略当今半省、一省之地，南方的州可抵今两三省、三四省之地。除了朔方刺史部被并入并州刺史部以外，其余十二州的幅员大致由东汉继承下来，司隶校尉亦正式领一部，同时交趾刺史部又改名为交州，所以习称仍为十三州，到灵帝中平以后十三州部成为正式的行政区划。献帝兴平元年(194)又分凉州河西地为雍州，成十四州之势。建安十八年(213)曹操弄权，“并十四州又为九州”曹丕称帝又复十四州之制，但将凉州与雍州之名互易 故三国时期州的幅员和数目与东汉末相比没有实质性的变化，只有一点特别，即魏、吴两国都设荆扬二州。但是魏的荆、扬二州只具象征性意义，仅占原二州地域一小部分而已。与此同时，司隶校尉部又改称司州。三国末期，魏灭蜀，分益州为梁州，吴又分交州为广州。西晋代魏，分雍、凉、梁三州置秦州，分益州置宁州，分幽州为平州。故平吴统一后，州的数目增加到十九，幅员比起东汉来已明显缩小。西晋末年，幅员最大的荆、扬二州也分置出湘、江二州，形成各州幅员比较均衡的二十一州的局面，上表就是汉晋之际各州部的分化过程示意。

表中序号1-12及朔方等十三州部同时置，13-21诸州部按始署年代编号。虚线表示魏国只占荆扬二州小部分地。

三国时人称州为“万里之州”虽是以辖郡数目为说，在当时州的地域也确有地广万里者，如南方的荆、扬、益、交四州就是。西晋的州幅员已有所缩减，但依然地域辽阔。东晋十六国以至南北朝以后，州的数目大幅度增加，幅员急剧减小，产生这种状况原因很复杂，或为报功酬庸而因人设州，又有因侨置需要而置州，还有的是为了巩固中央集权而使州置于割治无常的状态。如《宋书·何尚之传》载：“荆扬二州，户口半天下，扬州根本，委荆以阃外，至是并分（指两州各割一部分地置郢州），欲以削臣下之权，而荆、扬并因此虚耗。尚之建言复合二州，上不许。”不许的原因就是以巩固皇权为要务，而荆、扬二州经济受影响，倒在其次。

当然，州的幅员的缩小，有时也和郡一样，在经济发展到一定程度或为治安需要，或为管理方便而逐渐划小，并非都是因人设州。《北史·魏诸宗室传》载：“大乘贼乱之后，诏（元）洪超持节兼黄门侍郎，绥慰冀部。还，上言冀土宽广，界去州（指州治）六七百里，负海险远，宜分置一州，镇遏海曲，朝议从之，后遂立沧州。”

南北朝后期，州的数目膨胀到二三百之多，州的幅员就只有数百里见方的狭小范围了。历代高层政区的变迁以州最为剧烈，所以到隋代就只好下降为统县政区，至元代，则更降至县级政区的水平了。

2.道的幅员和数目

州下降为统县政区后，新的地理区划又出现了，唐代的道代替州的地位，逐步变成新的高层政区。唐太宗贞观元年(627)分全国为十道，是纯粹以地理区划的面目出现的，但其中实际上已暗含有监察区的影子了。

汉唐疆域相仿，西汉置十四部，而唐初只分十道，道的幅员远比汉的州部为大。在北方，唐河南道之大可包容汉之豫、兖、青、徐诸州，河北道也能涵盖冀、幽二州；在南方，江南道则比荆州或扬州都要广袤。唐玄宗开元二十二年，将十道分为十五道，成为正式的监察区。十道和十五道两者之间的关系如下表所示。京畿道的幅员很小，只有五六个府州的范围，都畿道更小，只有两个府州，这两道是为着首都和陪都的特殊需要而析置的。真正因为地域太大而分道的，只有江南与山南两道。南北朝以来，南方经济已经相当发达。天宝元年的统计数字表明，南北户口之比已达四比五。所以南方的道领域也应相应缩小，于是江南道一分为三，而山南道一分为二，以适应监察事务日益繁重的需要。这时十五道的幅员就大约与汉十四部相侔。

* 北方与南方之分及以秦岭淮河为标志，据此则京西南路和淮南东路都各有一半在北方，一半在南方。

唐代后期，道与方镇相结合，变成州以上的一级行政区，其数目在四五十之间波动，每道辖三四州或十来州不等，大致与秦郡幅员有些相似。换句话说，小的方镇只当今十几县地，大的方镇则当今一省之地。如福建道、岭南东道恰等于今天的福建省、江西省和未分海南省以前的广东省。元和时期的四十七方镇可以作为唐后期道（方镇）的代表。

3.路的幅员与数目

接受唐王朝与藩镇偕亡的教训，唐后期的方镇与道相结合的制度没有为宋代所直接继承，而是另外设计了一套概念全新的路作为新的高层行政区划。宋太祖时置诸道转运使以总财赋，分全国为十三路。太宗以边防、盗贼、刑讼、钱谷、按廉之任皆委于转运使，分全国为十五路。此后，路的数目逐渐有所增加，幅员也随之逐步变小。真宗时分为十八路，神宗时又分为二十三路，徽宗崇宁四年(1105)又增一路为二十四路。总的说来，宋代路的幅员比唐前期道的幅员要小，其分置沿革如上表所示。

十八路是宋代维持最久的路制，元丰二十三路则是较有代表性的路制，《元丰九域志》一书即依据这二十三路编成。二十四路是将首都开封独立为京畿路。另外在北宋覆灭前还有过昙花一现的二十六路，那是二十四路再加上燕山府路和云中路。这两路是北宋末年在辽亡之后取得燕云十六州后，改造而成。旋得而旋失，与北宋俱亡于金。以上二十三路是以转运使路为说，若以安抚司路为准，则永兴军路和秦凤路各一分为三，即永兴军路，鄜延路、环庆路以及秦凤路、熙河路、泾原路；河北东路与河北西路各一分为二，即大名府路、高阳关路以及真定府路、定州路。

十八路的幅员除陕西路稍大（与陕西省比），西川路和峡路稍小（与四川省比）以外，其余各路都与今天省的幅员相近，其中福建路与福建省完全一致，京东路与山东省相差无几，广南东路相当于广东省，但缺雷州半岛，广南西路略当广西加上海南省和雷州半岛。元丰二十三路的幅员则一般比今省为小。

女真人灭了北宋以后，在北部中国建立了金朝，与南宋以秦岭、淮河为界。

金朝继承了北宋的路制，但是路的幅员则有所缩小。金泰和八年(1208)分全境为十九路，这就是见于《金史·地理志》的体制，其中五路自辽之五道改造而来，一路是金之旧土，其余十三路即略当于北宋崇宁间北方的十路。具体而言，北宋有些路在金被分成两三路，如河东路分成河东南、北二路，永兴军路与秦凤路则分成京兆府路、凤翔路、鄜延路、庆原路和临洮路五路，河北东、西二路重新疆理分成河北东路、河北西路与大名府路三路。但个别的路也有幅员扩大的，如金的南京路就合宋的京畿路、京西北路全境以及淮南东路与京西南路的北部、京东西路西南一隅而成。

偏安南方的南宋王朝也把个别路的幅员缩小，如两浙路和利州路都补分成东、西两路。南宋时期路的总数在十六、七之间，比北宋时期的南方多出两三路。还必须指出一点，金和南宋的路已与北宋性质不同，分别以总管府（相当于宋安抚司）和安抚司代替转运司，成为一路的主要统治机构。

4.省的幅员与数目

蒙元帝国建立以后，将宋金的路降为统县政区，而在路以上建置起幅员空前辽阔的行中书省，作为新的高层政区。元帝国版图本来就极其广袤，行省的数目又少，因此其幅员之恢宏为任何朝代所不及。

元初除中书省直辖地域外，全境中分六个行中书省。其中陕西四川行省一度囊括今陕西、四川、甘肃、宁夏及内蒙西部的广大地域，幅员之大可以想见。但比起中书省的直辖范围来，还是小巫见大巫。中书省的直辖地域为自山陕间黄河以东，淮河以北直至北海（今北冰洋）的一片广阔无垠的土地。

元代的省幅员如此之大，显出其作用主要不在行政管理，而在军事殖民。由于蒙古民族用军事征服的方式合并了几大政权，为了防止被征服民族的反抗，不得不把中枢权力分散于各处，建立起镇抚作用的军政区域。又由于中枢权力不能过于分散，因此行省的数目不能过多，于是其幅员相对也就要大。省的幅员过大还有一个重要原因，即民族习性和地理环境所致。对于在天苍苍、野茫茫的广漠草原上驰骋游牧的骑马民族来说，成千上万里的远征似乎都是等闲之事，行省幅员划得十分辽阔也就不足为奇了。

随着统治的不断深入，行政管理事物的繁杂，大而无当的行省逐渐得到改造，既缩小其幅员，又改变其性质，以成为名副其实的行政区划。元代中期，逐渐形成一中书省和十行中书省的体制。从七省到十一省的转化过程大致如下表所示，其中河南江北行省由元初中书省黄河以南，江淮行省长江以北部分与湖广行省部分地组成，江浙行省则由江淮行省的江南部分和福建行省组成。又元初的中书省和陕西甘肃行省则大致各一分为三，江西与云南行省前后变化不大，湖广行省则略有缩小。

* 元中朝湖广行省比元初幅员要小，其湖北部分大部划入河南北行省。

但是十一省的幅员仍是太大，从下辖的统县政区数目来看，平均每省约辖三十个单位。如果除去地广人稀的岭北行省（只辖一路）和辽阳行省不计，其余九省平均辖有三十五个统县地区，管理幅度稍嫌过大。因此在每个行省底下又设有若干个宣慰司，作为派出机构，“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。”宣慰司辖区称道，设置于离省会较远地区。至顺间共有十一道，中书省二：山东东西道与河东东西道；河南江北行省二：淮东道与荆湖北道；四川行省一：四川南道；江浙行省二；浙东道与福建道；江西行省一：广东道；湖广行省三：湖南道、广西两江道和海北海南道。

由于行省幅员过广，管理幅度过大，处理地方政务很不灵活，因此在元末地方多事，农民军蜂起的情况下，又纷纷从行省之中析置出许多分省。这种情况恰与过去历代的做法不同，过去在地方多事之秋，往往是建立大政区，而不是划小政区。元末分省的出现，证明幅员过大的行省是不利于中央集权统治的，因而明代就对这点进行了适当的改革。

除了大而无当以外，元代行省还有另一个毛病是各省之间幅员悬殊过大。从地域上来看也是如此，如元初福建行省与今福建省相当，而陕西四川行省却一度包括有今陕、甘、川、宁四省区及内蒙西部之地。若就各省所辖行政单位和户口而言，则更是“偏枯”，如辽阳行省名义上的面积几乎有半个欧洲那样大，但其户口不过等于南方行省中的一个上等路而已。当时人就对这种极不平衡的状态表示忧虑，以为行省之间“偏枯如此，难为永制”。

这种偏枯现象是各地区之间经济发展极不平衡所致。北方草原、沙漠、森林地带，人民从事游牧采猎的生产方式，自然地广人稀，中原和南方是劳动密集型的农耕地区，人口当然密集，只要各地区一律建立行省，则无法避免偏枯现象。所以岭北行省只辖一路，完全失去建省的意义。后来的清代同样是以少数民族统治多数民族，也同样建立起一个幅员辽阔的大帝国，但采用的政区建制就有所改变，在汉族为主地区建立十八省，而在少数民族地区建立特殊的边区制度，克服了元代行省之间的幅员、户口极端悬殊的状态。

元代历时不长，就为明王朝所取代。行中书省被改称为布政使司，但习惯上仍称为省。明代的省，幅员比元代小得多，在相当于元代南部九省的疆域中，划分成十五省，即两京十三布政使司。元代的一些行省被一分为二或三，如中书省分为京师及山东、山西三省，江浙行省析置为浙江、福建两省等，又有一些行省各割一部分地成立新省，如割湖广、云南、四川各一部分而置贵州省。

明代各省之间幅员比较均衡，但南北二京都划得比较大。尤其南京是以明初首都应天府和朱元璋的老家凤阳府为焦点划出，包括今江苏、安徽全部和浙江北部在内，领有十六府和四直隶州之地。后来因浙江相形之下幅员太小，才把嘉兴、湖州两府割隶浙江。除两京外，幅员较大的省还有陕西、湖广等省。

清代兴起以后，几乎全盘继承明代原有的整套行政区划体制，仅在层次上稍有简化，在幅员方面稍有缩减而已。历史上的改朝换代，几乎都要对行政区划有所变动，唯独清承明制，几乎无所改革，最为特别。清代缩减幅员的措施只是把南京、湖广与陕西三省各一分为二，其他十二省基本不动。从明代十五省到清代十八省的变化有如下表所示。

十八省的区划从康熙年间一直维持到光绪时期，长达二百年而无所更张，是中国历史上稳定时间最长的高层政区体系。由于延续时间长，而形成所谓中国“本部十八省”的概念。虽然清末已增置新疆省（光绪九年，1883）、台湾省（光绪十一年）和东北三省，即奉天、吉林、黑龙江（光绪三十三年），但辛亥革命时，在武昌首举的义旗，竟还是象征十八省的十八星旗。当然以十八省来代表整个中国是不确切的，但长期延续的政区在人们心理上造成的深刻影响由此可见一斑。清代内地十八省的幅员与今天相应各省幅员差别不大，除分置台湾、宁夏、海南三省区及京、津、沪三直辖市外，未有根本性的变化。

五、行政区划幅员变迁的特点

政区幅员的变化问题比较复杂，从历史的发展来看，其总趋势是逐渐变小。政区幅员大数目少，则控制难，监察易，反之则监察难而控制易。汉武帝置十三州以为监察区就是想收两面之利。造成政区幅员变小这一总趋势的主要因素在政治方面，在于加强中央集权的需要，或其他的政治目的，这在上面已经说到。进一步的分析表明政区幅员的变化还存在下列特征。

1.政区幅员的变化存在地域差异

由于经济开发程度的差异，在同一朝代中，不同地域的不同层级政区，其幅员有时是相差很大的。如秦代北方的郡只相当于今天一两个地区，河东郡就略似今山西的临汾、运城两地区；而南方的郡有如今天一省或更大，九江郡起初就相当于今安徽省及江西省的大部。后来随着南方经济的加速发展，政区的设置越来越多，幅员也越变越小。相对而言，南方政区幅员的变化速率就比北方要快。这种地域方面的差异是经济因素所造成的。

2.不同层级政区的幅员变化原因有所不同

在高层政区、统县政区及县级政区中，以高层政区的幅员变化较大，统县政区次之，县级政区起伏最小。前者的变化主要受政治因素的影响，后两者则多数由于经济的发展而逐渐缩小其幅员。

3.政区幅员的缩小有一定限度

南北朝后期三级政区的幅员都迅速地缩减，尤其州郡两级政区幅员的缩减似乎无法刹车，甚至于出现双头郡县的怪现象。隋唐以降，这种现象未再重现，虽然统县政区和县级政区的幅员也逐渐缩减，但到一定限度就打住了。例如唐代有五千万人口，大县很多，但并未一再划小。同时，一些小县很小，也并未被合并，而是与大县并存。因此，对县的幅员来说有一个地域共同体的问题，这个共同体内在地理环境、经济发展和文化背景方面有一定的相似性，而相对于邻县则有较明显的差异性。这也是县级政区幅员相对比较稳定的原因之一。

同样，统县政区幅员的缩小限度也很明显。以南方地区为例，今浙江境内，唐代就已设置十个半州，其中十个州的幅员历时千余年毫无变化，已成定式。这些州在自然地理方面自成一个小区，在方言方面有很大的一致性[5]，而且究其沿革史，每个州都是由秦汉或三国时期的一两个或二三个县所发展而来，在人文地理方面形成内部相似性很大的共同体，所以幅员一般不再缩小。

福建和江西开发比浙江要晚，在唐朝的时候，州的幅员还较大，福建分为五州，江西分为八州。唐后期的五代十国时期，闽赣地区接受了大量北方移民，经济开始走向发达，因此统县政区幅员也开始划小，至北宋初期，福建已划为八个州军（所以福建称为八闽），江西也分成十三个州军，自此以后直到清末，统县政区的幅员未再缩小，稳定达九百年之久。可见统县政区幅员的缩减，也是有一定限度的。

高层政区也是如此，其幅员不能无限止地缩减。历代高层政区以唐后期的方镇幅员最小，小到最小只有两三州之地。但也只能小到这个程度，再小就不成其为高层政区了。而且两三州的幅员已经太小，所以宋代必须改弦更张，设置幅员较大的新的高层政区——路。