谭其骧：中国历代政区概述

关于本文的题目，有五点需要声明一下：

1. “中国”只指旧籍中的“中国”，即专指汉、晋、隋、唐、宋、元、明、清等中原王朝，不包括边区政权如匈奴、鲜卑、突厥、回纥、吐蕃、南诏、大理、渤海等。

2. “历代”只指秦以后的，不讲秦以前的。

3. “政区”只讲县以上的，不讲县以下的。

4. “政区”不限于地方行政区划，兼及一些非行政区域而为后来行政区划渊源所自的中央或上级行政区的派遣机构辖境。

5. “政区”只限于历代通行于内地的、用以统治编户的普通政区，不包括设于边区的，或用以统治非编户的特殊政区如羁縻州、镇戍、卫所等。

一、二千多年来政区的演变

中国自秦始皇兼并六国，开始建成中央集权的一统国家直到今天，二千二百年来，县作为地方行政区划的基层单位始终未变；县以上则经历过极为频繁复杂的变革，概括起来，大致可分为如下几个阶段：1. 秦汉时的郡县二级制。

秦从初并天下时的三十六郡增加到末年的四十多个郡，分管大约千把个县。西汉自武帝以后和东汉一代，都是以一百零几个郡级单位（郡、国即王国，东汉又增加一种属国都尉），分管一千几百个县级单位（县、侯国、邑、道）。

汉武帝先后于公元前106年、公元前89年创建十三刺史部和司隶校尉部，由刺史和司隶校尉分部巡察郡国吏治。成哀之际（前8—前5），曾提升刺史为州牧，使州成为郡国的上级，但两年半后即恢复旧制。哀帝死，王莽秉政，又改刺史为州牧，四十二年后东汉光武帝始复改州牧为刺史。但东汉刺史不同于西汉。西汉刺史平时“巡行所部郡国”，“居无常治”，岁尽“还京师奏事”。有所举劾，得由政府另行派员案验，然后黜退。东汉刺史则常驻在其州部内的固定治所，不再诣京奏事；且其权力亦不再限于举劾，并能对所部郡国官吏径行黜免。到了灵帝末年，为了镇压黄巾起义，又改部分刺史为州牧。不久，州牧或刺史部掌握了兵权，州终于成为统辖几个郡国的大行政区。2. 魏晋南北朝时的州、郡、县三级制。

三国魏、蜀、吴三方共有十七州，西晋统一之初共有十九州，末年增至二十一州[1]，领一百七十多郡。经东晋、十六国至南北朝前期，双方合计共有五六十州。南朝自齐梁后，北朝自太和后，州郡建置日益冗滥。往往以一县之地置郡置州，或郡无属县，州无属郡；甚至有些州郡徒有空名，既无土地，亦无户口。梁、东魏、西魏和陈、北齐、周时代，三方合计共有三百多州、六百多郡。魏晋时平均一州领八九个郡，一郡领七八个县，三级制确有其级次相临的作用。只是平均一州才管二三个郡，一郡才管二三个县，一州所辖不过五六县，三级制已失去意义。故在北朝后期，已只有州刺史和县令到职，郡太守通常并不莅任。隋文帝代周后的第三年（583年），便正式裁撤了郡一级，改为以州统县二级制。3. 隋、唐开元前的州、县二级制。4. 唐开元至五代时的道、州、县三级制。

隋唐五代凡三百八十年，除隋大业时有十一年（607—618），唐天宝、至德时有十六年（742—758）将州改称为郡外，地方行政区划都是以州统县。全国共有二三百个州，一千四五百个县。但实行单纯二级制的时间只有隋文帝和唐前期共约一百四十年。隋炀帝在改州为郡的同时，效法汉武帝置司隶别驾二人，分案二都畿内；刺史十四人，巡察畿外诸部，每年二月巡郡县，十月入奏。因隋祚于十一年后即覆灭，《隋书》记载太简，这种制度的具体情况已不可考。

唐于贞观元年（627年）将全国划分为十道，但这种道只是一种地理区划，并不是行政区划。有时虽也由朝廷派遣使者分道执行某种任务，但都是临时措施，事竣即罢。直到开元二十一年（733年），将十道分成十五道，才定制每道设一采访处置使，监察吏治，常设不撤。不久，采访处置使的权力逐渐有所扩大，有些道并由掌握兵权的节度使兼领其职，发展到安史之乱期间，全国遍设节度使、防御使等方镇，758年遂罢采访处置使，改置由方镇主帅兼任观察处置使；从此，军政上的一镇，便同时都是民政上管辖几个州的一道，确立了道（即镇）、州（包括府）、县三级制。全国的道数经常有变动，一般在四五十个之间。每道领州少或二三，多达十余。这种三级制经历二百余年，至北宋初年，才由于方镇兵权的被夺，中央集权的加强而被废止：“罢天下节镇所领支郡”（方镇主帅自领一州，其余诸州称支郡），“令诸州皆直隶朝廷”。5. 两宋（包括金）的路、州、县三级制。

977年宋太宗废止方镇领州之制时，全国共有三百六七十个州级单位（府、州、军、监）、县（县、军、监），若采用单纯的二级制，真的要由朝廷直接统辖这么许多单位，那是难以办到的。因而不久又令原来专司督征运送地方财赋的各路转运使，兼理军民庶政，这样便形成了路、州（府、州、军、监）、县（县、军、监）三级制。北宋先后分全国为十五、十八、二十三、二十四路，南宋分境内为十六或十七路，金分境内为十七、十九、二十路。宋金的路并不等于魏晋南北朝的州或唐安史乱后的道。一路皆同时设置分掌财政、民政、司法、监察、军事、征榷等政的三个或三个以上的“监司”，并非一路诸政掌于一人之手。不同监司的路的划分亦不尽相同：如北宋陕西转运使司分永兴军、秦凤二路，而安抚使司分永兴军、鄜延、环庆、秦凤、泾原、熙河六路；金制辽东分上京、咸平、东京三总管府路，而转运司只为辽东一路，按察司只为上京东京一路。再者，州的政务还有许多是不在监司监领之下的，都可以直达朝廷。所以宋金三级制的实质可以说只有二级半。6. 元以来以省领道、路、府、州、县等的三级或多级制。

这个时期长达七百多年，又可分为四期：

（1）元代始以前代的中央临时派遣机构行中书省定为常设的地方最高一级行政区划。初期区划极不稳定，中期稳定为除中书省直辖区（腹里）外，共设十一行中书省。省下有路、府、州、县四级。前代较大府、州多升为路，县升为州。四级或递相统辖，或越级统辖。州或不领县。所以这时候的地方政区统隶关系，二、三、四、五级都有，而以省统路或府，路府统州或县三级最为普遍。又往往分一省为二三大区，将距省会较远的区划为一道，设宣慰司作为行省的派出机构临治其地。另有设肃政廉访使的道，则为御史台的派出机构，司一道吏治监察。宣慰司道至元末多改为“分省”，或进一步升为行省。

（2）明洪武九年（1376年）废除行省制，在原来一个省区内分设布政使司、按察使司、都指挥司三司，分掌民政、司法监察、军务三政。这与宋代的路分设转运使、提点刑狱、安抚使三司极为相似，而权任有过之，仍然和此前的行省一样，是地方区划中的最高一级。原来的一省至是改称为布政使司，但习俗相沿，仍被称为省，连正式公文亦经常采用。洪武十三年（1380年）中央废除中书省，中书省的直辖区改称“直隶”。宣德二年（1427年）以后，全国共划分为两京（即南北二直隶）十三布政使司，俗称两京十三省，或十五省。废除路一级，府州县的统隶关系也有多种方式，省县之间或隔一级，或隔二级。每省又分设若干分守道作为布政使司、分巡道作为按察使司的派出机构。

自宣德以后，或因边防有警，或因地方不靖，又陆续在全国各地派出备有中央政府一二品大员职衔的“总督”、“巡抚”，集所督抚地区内的军务、察吏、治民大权于一身，遂成为最高级的封疆大吏。督抚的辖区往往不同于布政使司，并且经常变动。所以明代后期的一级地方行政区划，事实上已不是两京十三布政使司，而是三十个左右的总督、巡抚辖区。

（3）清初逐步将督、抚辖区调整成与布政使司取得一致，终于在康熙初年将十五省分为十八省，正式以督抚为一省之长。有些省单置总督或巡抚，有些省兼置督、抚，则巡抚近于无权闲职。十八省全在明朝故土范围内，清代加入版图的边区的一部分至光绪时亦建省，末年共有二十二省。清代凡隶属于府的州不再领县，故省以下只有府（府、直隶州、直辖厅）、县（县、散州、散厅）二级。每省仍分设若干道。

（4）辛亥革命前后二三年内废除了府一级，州厅皆改为县，重划道区，于是地方行政成为省、道、县三级制。国民党统治初年废除了道一级，意图行省县二级制，但在30年代“剿共”时期，又在江西省首先分区设行政督察专员，未几，各省皆起而仿效。新中国成立后继承了这种区划，初称专区，旋改称地区。这种在实际行政上是介于省县之间的一级，但在法制上不是一级地方政府。

二、演变的规律

综合考察一下二千年来的政区演变经过，可以发现如下三条规律：

1. 同一政区，通例都是越划越多，越划越小；到一定程度，它的级别就会降低。例如：州在两汉只有十三四个，魏晋时加到二十个左右，南北朝猛增到三百多个，隋初的废郡以州统县，等于是将州降为郡级，到元明清时又把一部分州降为县级。省在元代只有十一二个，明代加到十五个，清代加到十八、二十二，现在的省级政区（省、自治区、直辖市）是三十个。只有县最稳定，秦代千把个，汉以后长期都是一千几百个，约四十年前才突破二千大关，现在也不过二千一二百个（1985年底是二千二百零四个，包括县级的其他单位市、旗、特区）。

越划越多越小的主要原因当然是各地区逐步得到开发，但也有其他政治上、军事上、经济上的种种原因，各时代各地区都得作具体分析。历代政府有时觉得政区太多不便于统治，曾几次大事省并，但往往不久被省并的又得到恢复。例如隋朝将初年三百多个州并为大业时的一百九十郡（州的改称），此后逐渐增置，唐宋两代长期徘徊于三百州左右。新中国在20世纪50年代末曾并省了许多县，现在大多数已被恢复。

2. 秦和西汉初期疆域比较小，其时所采用的单纯二级政区制，自汉武帝扩展疆域以后，已不宜于继续采用。但多级制亦不利于政令民情的上下传达，所以二千年来最常用的是三级制。有时用实三级，有时用虚三级。这里所谓虚三级，是指第一级或第二级并不全面掌握地方权力，或一级权力分属于几个机构的三级制而言。粗略统计一下：汉武帝以后的两汉三百年是虚三级；魏晋南北朝四百年是实三级；隋至唐初期一百四五十年是二级制；开元以后先是虚三级，二十多年后即转为实三级；历二百余年至宋初始改为二级。但不旋踵即转入虚三级，历三百年至元代始变为多级制。元明清六百多年显然都是多级制，大多数地区的实级一般都是省、府（路、州）、县三级。辛亥革命后七十多年北洋军阀、国民党、新中国三个阶段，分别采用了不同的虚三级制。

3. 历代最高一级行政区往往由吏治监察区或军务督理区转变而来，最高行政长官往往由派遣在外的中央官转变而来。显著的事例如：

（1）两汉监察区“州”到东汉末年由于州牧刺史带了兵而转变为六朝的一级行政区。

（2）六朝的都督几个州军事之职到唐朝形成了以一个都督府管几个州的军事之制；都督又由于加节而改称节度使，权任日重，终于兼任采访使、观察使之职而使辖区成为州以上的一级行政区“道（镇）”。

（3）行省起源于六朝隋唐的行台尚书省。那时中央政府叫“省”，由中央大员率领部分政府成员外出执行国家任务，就叫行台尚书省或某处行台省，事已即罢。金末多事，外有强敌入侵，内有农民起义，因而各处普遍设立了行尚书省。蒙古在与金朝的接触中把这种制度学了过去，初时叫行尚书省，后来随着中央政权机构改为中书省，也就把行尚书省改称行中书省，简称行省。原来也只是一种临时性的中央派出机构，但元初对中原用兵时间长达七八十年之久，军事不停，军管制即无法撤除。时间一久，到了平宋前后，行省便变成了中国史上辖境最大的一级行政区划。

（4）明初以[2]来把地方上的政权交给了都、布、按三司，但由于三权分立，一旦边防或地方有事，难以应付，不久便陆续派出了带有中央部院大臣职衔的重臣到各处去总督军务或巡抚地方。其初犹时设旋罢，已而就置而不废，成为定制。但明中叶以后督抚虽已在地方上掌握最高权力，名义上却始终算中央官（《会典》编入都察院），正式一级政区始终是两京十三布政使司。入清又经过二三十年的调整，才终于使督、抚成为正式的最高地方官，其辖区也就成为当时的一级行政区划——十八省。

政区的这些演变规律，一方面正好说明了中国自秦汉以来长期在中央集权制统治之下，所以中央的使者能以监督的名义侵夺地方官的权力，终于使中央使者成为最高地方长官，原来的地方长官降而成为他的下级或僚属。但另一方面，因为由这种方式形成的一级政区辖境、权力过大，所以一到乱世，这种政区的首长很容易成为破坏统一的割据者，犹如东汉末年的州牧刺史，唐安史乱后的节度使和民国的督军、省主席等。

三、近今的巨变

上面两段简略地把中国二千多年来以县为基层单位的政区分划变迁经过大致都讲到了，但不等于说已讲完。我们必须充分注意到近几十年来，中国的政区制度正在发生巨变。

从秦到民国初期，历代各级政区基本上都是先将一个地区划定为一个政区，然后在这个地区内选择一个城邑或聚落作为政区的治所。这个聚邑成为一个政区的治所后一般又能得到一定程度的经济发展。这正好反映了二千多年来中国都处于以农业生产为主的社会经济发展阶段。因此自汉至唐的大城市，没有一个不是州郡治所。宋以后虽然兴起了一些非州郡治所的繁荣城镇，但城市经济的发展直到民国初期，还未能导致改变行政区划制度。从20世纪20年代起，国民党政府先后把若干城市从省和县划出，建立为市；从省划出的直属于中央，从县划出的直属于省。新中国成立以来，又将市制予以扩展。一方面不仅在工商业发达的城市建市，并在大型工矿区、著名旅游区建市；一方面又将市附近的一些县划归市管。1985年底全国已有各级市（直辖、地级、县级）三百多个，划归市管的县六百多。最近几年又将若干非直辖市的经济计划改成不经过省而直接由国务院领导。这些改革无疑具有划时代的重大意义。目前新的市制正在随同中国四个现代化的步伐迅速推进，可能不要很久，产业性的市及市辖区，将取代二千多年来地区性的政区，成为中国主要的政区制度。

四、几个应予注意的问题

除了上述这些简括的说明之外，我们在接触到历代行政区划和历史地名时，还应注意到以下几点：

1. 在上面所说的3、4两阶段中，绝大多数时间都是以州统县，但也有短时间的例外，那就是有两次改州为郡：一是隋炀帝大业三年改州为郡，到唐高祖武德元年又改为州，只有十一年；一是唐玄宗天宝元年改州为郡，到肃宗乾元元年又改郡为州，只有十六年，两次合计也只有二十七年。《隋书·地理志》和两《唐书·地理志》把两次改制都记了下来。不过《隋书·地理志》根据大业三年后的制度称郡不称州，只在京兆郡下交代了原称雍州，大业三年改为京兆郡，其他各郡下都没有明白交代，读者就不免会误认为隋朝一代就叫某某郡，或搞不清哪一年才叫某某郡。《旧唐书·地理志》在各州下面都写上“隋某某郡，武德元年改为某州，天宝元年又改为某某郡，乾元元年变成某州”，读者看起来很明白。但《新唐书·地理志》为了要节省文字，各州都只用“某州某某郡”或“某州某郡”这四五个字，只在同州冯翊郡条下说明这四五个字的具体意义是这个州在隋朝和天宝元年至乾元元年这十六年间叫冯翊郡，除此之外，唐朝一代都叫同州。一般读者翻阅《新唐书·地理志》却未必看到这一条，又没有对比着《旧唐书》看，因而有人便误以为唐朝一个政区使用两个名称，如同州同时又称冯翊郡；这都是错误的。其实，唐朝的一州就是一郡，不过唐朝一代二百九十年间，二百七十四年都叫州，另有十六年叫郡。《新唐书》所谓某州某某郡，前面某州是指一代的常称，后面某某郡指的只是天宝到乾元这十六年间的变称而已。

2. 唐朝还有十六年改州为郡，第5阶段中两宋三百多年则始终只有州，从没有叫过郡。可是在《元丰九域志》、《宋史·地理志》等书中，每一个州名之下也都列有一个郡名，那又是怎么一回事呢？原来宋朝每一个州有一个郡名，就像旧时代每个人都既有个名，又有一个字一样。州名是这个州的正名，郡名是这个州的别名，等于是人的字。宋朝的郡名绝大多数都沿袭唐朝的旧名，改用新郡名的很少。一些新置的州，朝廷往往还要赐一个郡名，但也有一些新置州没有郡名。

3. 除一般州外，唐宋还把一些有特殊地位的州改称为府。玄宗开元年间开始把京都所在的三个州改称为府：首都长安所在的雍州改称京兆府，东都洛阳所在的洛州改称河南府，北都晋阳所在的并州改称太原府。安史之乱以后，又陆续把几个皇帝驻跸过的州升为府，至唐末共有十来个府。北宋又把一些重要的州升为府，末年已有三十几个府。到了南宋和金对峙时期，双方又都新增加了一些府，所以共有五十多个府，约占当时州级政区总数的七分之一强。

4. 旧时代文人对地名往往喜欢用古名、别名，对行政区划和地方官也喜欢用古称，不仅常见于诗文书札，也用之于署籍贯、题书名。地名用古名，如称南京为金陵，称扬州为广陵，其实金陵是先秦时的名称，广陵是唐以前的名称，宋元以来，这些名称早已不用了。地名用别名，如称泉州为温陵，称无锡为梁溪，其实泉州、无锡从古以来从未叫过温陵、梁溪，都不过是文人为了要风雅而取的别名。政区和地方官用古称，如宋以后根本没有郡，但宋元明人笔下经常出现郡和太守，实际上所谓郡就是指当时的一州或一府，所谓太守指的就是当时的知州或知府。因为当时的一州一府之地，大致相当于两汉六朝的一郡，而知府知州也大致相当于古代的郡太守。又如明清人称道员为观察，称知县为县令，实际上观察、县令都是唐代的旧称，宋以后早已不用了。明朝最喜欢用地名的别称署籍贯，如李卓吾是泉州晋江人，但他在他的著作上都署称温陵李贽。宋元地方志通例不用正式的府州县名，而用郡名或别名，如嘉泰《会稽志》，实际上是绍兴府志，会稽是别名；如绍熙《云间志》，实际上是华亭（今松江）县志，云间是别名。这种陋习到清朝已改掉了一大半，但还有一部分自命风雅之士不肯改。至于诗文书札里采用古名别称，那就即便是通人学者也在所难免。所以现在我们看古书和旧时代的文字，千万不能看到一个地名或政区名、地方官名，就认为当时实际存在这种名称或制度。

5. 同样的政区和地方官名，在不同的历史时期，含义或相去甚远，或迥然不同。如上面已经提到的，汉代一个州往往辖有今二三省之地，而元明清许多州一般只今一县之地；又如唐代的苏州辖有今江苏的苏州市（包括属县）、上海市（除崇明）和浙江的嘉兴市（包括属县），比今天的苏州要大好几倍，这是同一政区名大小的不同。如六朝的扬州治所就是今天的南京市，隋以后就移到了今天的扬州市；又如汉朝的轮台在今新疆的南疆轮台县，而唐诗中经常出现的轮台却指的是唐朝的轮台，在今北疆乌鲁木齐附近。这是同一地名地理位置的不同。明代的布政使是一省的行政首长，到清代一省的省长是总督或巡抚，布政使变成了督抚的僚属，这是同一地方官名职权的不同。唐朝的节度使掌握好几个州的军政大权，到宋朝仍有所谓节度使，却变成了一种武官的虚衔、荣誉职称，与当地不发生任何关系。有人根据南宋曾授予岳飞“清远军节度使”这个头衔，而清远军是广西融州的军额，就认为岳飞在苗区做过地方官，这是不懂得历代地方官制闹出来的笑话。其实《宋史》明说岳飞当时领军屯驻鄂州（今武昌），他的官职是湖北路荆襄制置使，怎么可能又跑到广西苗区去做地方官呢？

总之，由于历代行政区划的名称、治所、辖境都在不断变化，所以我们每看到一个历史地名，都必须要弄清楚这个地点在这个特定的历史时期属于哪一级政区，它的治所在哪里，它的辖境有多大，否则就难免要出差错，闹笑话。怎样才能做到这一步呢？一方面应该对历代的政区制度有一个基本的理解，另一方面就得勤于查这方面的工具书。这两方面的功夫是缺一不可的。

（本文第一至第三部分原载《文史知识》第八期，1987年；第四部分摘自《历代行政区划略说》，原载《中国古代文化史讲座》，中央广播电视大学出版社1984年版）

[1]“二十一州”原作“十一州”，据本书第二七三页补“二”字。

[2]“以”，原作“要”，应改为“以”，故改。