历史思考：影响元代地方政府履行职能的因素有哪些？

我要新鲜事2023-05-25 16:52:363阅

#历史开讲#

与元代地方政府所需承担的事权相比，其所分配的财权与之极为不相匹配。而在此形势下，元代地方政府在履行其职能之时顾虑与困难重重。

如地方路府州县政府的主要财政职能，为掌民籍、征赋役。元廷对于地方政府科征赋税层层摊派模式，采取中统年间所规定的“府科于州，州科于县、县科于民”之定制。路总管府作为行省下权力最大的地方管民机构，其执掌签民为兵之类的户计变更的权力。

路总管与朝廷使者“阅实境内兵籍之民”，强弱相悬，有不堪役者，签民为军之事，掌于朝廷枢密院。故“三户抽一”之法出自枢密院，然而此政策到了地方具体如何实施运作之时，则是属于路总管府的职责范围。

在实际执行过程中，视民户财力公平抽取，尽可能减少对下等户计的骚扰，颇为棘手。地方赋税的征收，通常由路总管府统一掌管一路之税课，各路均有规定的固定数额，然后由其辖区内各个州、县政府进行具体负责，来完成上级所摊派的赋税定额。

此外，对于地方政府而言，若是本辖区内遇到灾异等突发性事件，下级政府必须逐级上报，禀呈行省或中央，以申请蠲免或减免辖区内民众所应缴纳的赋税份额。如若在未经上级允许的情况下，地方官员擅自施行减免或蠲免赋税的举措，亦或是私自开启仓廪府库，支用钱粮进行赈济，元廷将会“罪其专擅”。

而在路级政府官员中“提调钱粮官”往往是由路总管府负责。地方上的赋税征集与劳役摊派，以及部分课程的征收，均由地方管民政府具体负责。然而终元一朝，地方管民政府始终未曾取得蠲免本辖区内，受灾民众赋税与劳役的权力。

如世祖时，路州“常平仓即立，即令空无一粟”，“常平仓为前者坏，义禀仅无广积”，路总管府并没有掌握赈灾所需的专项粮食储备。而开启仓廪府库进行放粮的权力，却牢牢掌握在行省与都省之手。

地方管民政府虽在地方财政事务的决策与运行过程中，拥有部分的决定权，然而在元代诸色课程的征收以及赋税分隶的过程中，关于盐课、茶课两项大宗的榷卖，多数情况下直属中书省，亦或是由行中书省或都转运盐使司等机构，代表中央直接进行征收或榷卖。地方政府仅是奉旨行事而已，“承命不敢少后”。

地方上一些收入较多的税目——即优质课程，其收入均会被归入中央政府，地方政府在税权分隶中，始终处于劣势。诸如包银、和雇、和买等事务的运行，均在地方政府所应履行的职权范围之内，然而其中的财政收入，却是大多归由中央政府支配。

在地方政府负责的征集赋税、摊派科差，以及所征收的部分课程过程中，地方路府州县政府虽可以暂时掌握相当可观的财赋，但却无支用之权。诚如元人虞集所言：“今日之制，自一钱以上，郡县毋得擅用府库。”因有元一代“经费不赀，帑藏有数”，地方官员不敢擅自动用属于中央的府库帑藏。

地方管民政府的官吏，对于其所经办的地方财赋，以及暂时存放地方仓库中的地方财赋，在需要进行支用之时，只得等待行省或都省的准许。地方管民政府为了满足本衙门费用之需，只得暗中巧立名目，或寻找新的税源，向辖区内的百姓额外征敛“羡余”钱等。

元代时期地方士人群体曾因地方政府存在大量的财政结余，以及进奉羡余的现象，曾质问常州路官员，如谢应芳曾言道：“官禀之粟，陈陈相因，又有附余之粟存焉，公帑之积，绰绰有余，又有赃罚之金在焉，斯二者非国经费，有司亦何靳而不以施储民乎？”

谢应芳因常州路发生灾荒地方官员因有粟不赈，坐视百姓饿死沟壑而有悖常理，进行质问常州路相关官员。地方政府虽能够暂时掌控部分地方财赋，但迫于中央规定其不得擅用仓廪府库的相关制度规定，地方政府为了维持地方事务的运行，不得不存留一些地方政府政府能够独立支配的“地方经费”，以备不时之需。

而谢应芳对于地方经费使用情况的质疑，于地方政府与官员而言，其在应对地方事务运行时指，大概也有其难言之隐吧。因“郡国专民社之责，一语一默，政之臧否，民之休戚系焉。”元代与前代相比，中央对地方政府各项权利的削弱，不利于地方职能的正常发挥，是其题中之义。

地方政府在处理辖区内事务运行之时，“遇事必咨”都省或行省，会出现各级官员遇事相互推诿的现象。而因地方管民官权力不专，又造成官员之间相互牵制，甚至官吏成为“传舍”。地方官员的懒政、不作为等现象频生，地方官员在任期间，只是在“等三考满”之后中央的迁调诏命而已。

元廷将地方官员的权重现象，视为地方官员滥权渎职产生的根源，故此中央对地方官员百般牵制的监督，以削弱其专权的现象，也因此造成了地方官员不敢任事的局面，以及地方财政事务决策与运行中存在的弊端。

元朝作为少数游牧民族所建立的统一政权，对地方采取何种治理模式，以及赋税征收与劳役摊派制度，成为统治阶层不得不深思熟虑的重要课题。随着元廷将地方上的宣慰（抚）司、行省等行政体制的确立，及其职能的不断调整，元朝建立了一套由行省代中书省分驭地方的行政体制，宣慰（抚）司也演变为地方上的二级行政机构。

然而行省自其设立之初，便存有为中央集中财权，以及替地方截留部分财权的两面性，这也就造成了行省需要不断调适其财政职能，以适应和满足元朝地方治理的需要。行省是元朝统治者在地方路、州等行政建制之上，所增设的地方最高行政机构，这无疑是对宋、金政权原有的地方行政建制的一种创新。

而正是地方上行省制的确立，使得原有的属于地方机构的财权，受到了行省的节制。随着元廷不断削弱地方各级政府的财权，以及行省与都省时常干预与监督地方政务，尤其是地方财政事务的决策与运行模式，同时将更多的事权下放，致使地方路府州县管民官，无法取得与之相匹配的财权以应对其事权，而元廷所确立的地方政府逐级申禀辖区内的事务决策与运行机制，为地方管民政府履行其职能，造成了诸多不便。