中国考古百年 | 中国考古法律制度纲要

中国考古法律制度从肇建至今几近百年，百年发展，百年辉煌，至今已构建起比较完备的考古法律制度体系。

一、发轫：初现考古法律制度雏形

中国近代田野考古始于1921年，考古法律制度始于上世纪20年代末。1930年，国民政府公布近代中国第一部文物保护训令——《古物保存法》，关于考古发掘的重要事项有：埋藏地下及由地下暴露地面之古物，概归国有；古物采掘机构在采掘前应呈请中央古物保管委员会审查，并获得执照，无执照而采掘古物以盗窃论；外国学术团体或专门人才参加考古发掘，应事先呈请核准；中央古物保管委员会派员监察考古发掘；发掘古物的呈报、研究与保管；携古物到国外研究的核准、出境护照及时限等。这些内容是考古法律制度构建初期相关法规建设的重要法律依据。之后国民政府行政院又先后公布《古物保存法实施细则》《采掘古物规则》，增强了该法考古发掘规定实施的可行性、有效性和科学性。上述法规文件是近代中国考古法律制度建设的重要成果。

华北人民政府1948年颁发的训令《关于文物古迹征集管理问题的规定》中要求：古物发掘应经教育部批准。这是中国共产党领导的政府首次以法规形式明确规定考古发掘事项，具有重要意义。

二、初创：构建中国考古法律制度

中华人民共和国成立后，百废待兴，政治经济和文物事业发展需要新政权快速创建自己的文物法规。继承解放区文物法规建设的传统，借鉴民国考古法规中科学的、合理的内容，中国文物法规不断制定、施行、发展，考古法规亦在其中。

1950年5月24日，中央人民政府政务院颁发《古文化遗址及古墓葬之调查、发掘暂行办法》（以下称“办法”），这是中华人民共和国成立以来第一个关于考古工作的法令，确立了新中国考古发掘的一系列原则和重要法律制度，对此后考古法规建设产生了深远影响。

“办法”参照近代以来国内外通行做法，规定考古发掘须经国家文化行政主管部门批准，这是区别合法考古与和非法考古的重要标准，但是当时并没有对主动性考古和配合基建考古作出区分；为保证考古发掘顺利进行和提高科学水平，规定了考古发掘的必要条件；还规定项目完成后各项发掘资料的报备，要求一年内应完成发掘报告，这既是考古发掘项目必须完成的科学程序，也是检验考古发掘项目成果的重要措施。

特别是“办法”提出“凡地下埋藏及发掘所得之古物、标本概归国有”，强调地下文物所有权归国家所有。这一规定意义重大，否则，国家发掘地下文物将无法可依，发掘出土的文物由国家保存、研究、展陈，也无法律依据；对私掘乱挖地下文物，甚至盗掘等违法犯罪活动的禁止、处罚和惩处也没有了法律依据。因此，这一规定从根本上奠定了地下文物所有权归国家所有的法律基石和考古工作的根本依据。

“办法”禁止或者限制外国人及外国团体在我国发掘，从法律上和事实上彻底结束了外国人及外国团体近代以来单独在中国进行考古调查、发掘并携运出土文物的历史。

第一个五年计划时期，在基本建设中不断发现重要文物，急需抢救、发掘和保护。为此，中央人民政府政务院1953年发出《关于在基本建设工程中保护历史及革命文物的指示》（以下称“指示”），提出在预定工地先期进行勘察钻探、清理发掘等重要措施，确立了配合基本建设工程考古调查、发掘、保护保存文物的重要原则。此后的考古工作实践一直坚持这个方向。1961年国务院《关于进一步加强文物保护和管理工作的指示》又明确提出“重点保护、重点发掘，既对基本建设有利，又对文物保护有利”的方针。这是配合基本建设工程开展考古发掘工作方针，是一项符合国情和文物保护实际、影响深远的方针。

1961年3月4日，国务院公布《文物保护管理暂行条例》（以下称“条例”），共18条，是中华人民共和国成立以来制定的第一部综合性文物行政法规，奠定了新中国文物法律法规建设的重要基础，其中第七至十条涉及考古发掘工作。

“条例”首次明确规定发掘全国重点文物保护单位古文化遗址、古墓葬须报请国务院批准，在建设工程范围内要事先进行考古勘探。上述规定对于关系到中华文明发展重要标识的古文化遗址、古墓葬保护意义重大，既有利于地下遗存免遭工程破坏，又有利于免除地下遗存可能导致的地基不牢等隐患，符合“两重两利”方针，是一项科学合理的法律制度，影响深远。

“条例”规定考古所需经费和劳动力由建设部门分别列入预算和劳动计划，在计划经济年代，二者缺一不可，否则一切都无法落实。这一规定从法规上保障配合建设工程考古的必要条件。

“条例”规定不是配合建设工程进行考古发掘的，应当报文化部会同中国科学院审核批准后发掘。鉴于当时文物部门考古力量薄弱，考古力量主要集中于中国科学院考古研究所等情况，这样的制度设计既满足考古发掘的科学要求，又履行了文物保护管理职责。考古审批规定影响深远。

1964年，国务院批准、文化部发布施行《古遗址、古墓葬调查发掘暂行管理办法》（以下称“办法”），这是根据1961年“条例”制定的专项考古法规，也是对1950年“暂行办法”的调整、补充、发展。

“办法”首次明确了需要进行考古发掘的两种情况，一是为解决学术问题，二是配合基本建设工程；提出经省级文化行政部门同意可对古遗址“试掘”，但是禁止古墓葬试掘，以防止破坏墓葬的完整性和科学价值；古遗址、古墓葬因自然灾害等造成部分损坏的，由省级文化行政部门及时组织抢救，并报文化部备案，以防止造成更大范围的破坏和损失。

“办法”要求考古发掘申请书中写明“对可能出土的文物进行保护工作的技术准备”，旨在防止出现因没有做好必要的技术准备而导致重要出土文物受损、甚至损毁的情况，是一项保障文物安全的重要技术措施。

“办法”确立了考古发掘学术报告完成之后，发掘出土文物移交保存处所、移交方法和保留研究之用文物等基本原则。

“办法”规定经国务院特许，外国人和外国团体“发掘出土的文物、标本和有关资料，统归中华人民共和国所有。”“需要部分文物、标本或资料时，应报请国务院批准。”这是对1950年“暂行办法”的重大补充和完善，是一个独立主权的国家维护国家主权、保障国家文物所有权安全和文化权益的重大举措，彻底结束了外国人和外国团体在中国境内任意调查、发掘、带走出土文物、标本及其资料的历史，具有里程碑意义。

综上所述，新中国考古发掘法规创建、规范、发展取得了重要成绩。1961年“条例”关于考古工作的规定和1964年“办法”的制定、颁发，标志着我国考古发掘法规制度已初步确立，为中国考古法律制度深入发展奠定了良好基础。

三、发展：健全以《文物保护法》为核心的考古法律体系

1982年11月19日，第五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过《中华人民共和国文物保护法》（以下称1982年《文物保护法》），这是我国文化领域第一部法律，是我国文物法律制度建设的重要里程碑，开启了依法保护管理文物的新征程。该法共八章33条，有关考古发掘规定是对1961年“条例”和1964年“办法”的补充和丰富。

1982年《文物保护法》首次明确“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。”“古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。”上述规定是考古发掘、研究、保护等一系列规定的法律依据。

该法规定“一切考古发掘工作，都必须履行报批手续。”这是区别合法与非法发掘的法律界限。该法还特别规定出土文物经批准后调用。这是一项新确立的重要法律原则，其根本依据是地下埋藏和出土的文物概归国有的法律规定。在那个年代，符合文物安全要求的文物库房不多，文物考古、博物馆专业人员也十分稀缺，上述规定既是从当时的实际情况出发，更是文物保护、研究，发挥文物作用的根本要求，体现了文物保护利用的规律性，其价值和意义重大，影响深远。

1983年2月4日，文化部颁发《中华人民共和国考古发掘申请书》和《中华人民共和国考古发掘证照》，确定和完善了发掘单位资质、发掘项目申请与考古发掘工作执照制度，是确保田野考古工作符合科学要求、保证考古发掘质量和提高科学水平的重要保障。

“申请书”中要求填写的14项内容，是对1950年“暂行办法”和1964年“办法”规定的申请书内容的调整、充实和规范，从整体上发展了考古发掘单位资质认定、项目许可和证照制度。

1984年5月10日，文化部发布《田野考古工作规程（试行）》（以下称“规程”）。“规程”包括考古调查与考古钻探、遗址发掘、墓葬发掘、发掘资料整理与发掘报告编写、发掘资料管理等内容，是我国田野考古发掘工作第一部科学技术标准，对保证田野考古发掘质量，提高科学水平，发挥文物作用，建设中国特色考古学都有重要价值和意义。

1986年5月29日，文化部发布《省、自治区、直辖市文物考古研究所工作条例（试行）》（以下称“工作条例”），这是我国首个省级文物考古研究机构工作条例，全面规范了文物考古研究机构的任务、工作范围、科学研究、机构和队伍建设等方面的内容，是文物考古工作几十年来贯彻国家文物政策法规，加强机构、队伍建设和文物考古实践与研究经验的。“工作条例”规定“考古发掘工作要以配合国家经济建设为主。对于为解决学术问题而进行的主动发掘要严格控制。要及时进行各类抢救性发掘。”这是从我国改革开放后以经济建设为中心实际国情出发作出的原则规定，是对“两重两利”方针的进一步发展。

1989年10月20日，国务院发布实施《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下称“水下条例”）。该条例规定国家文物局负责水下文物考古勘探和发掘活动的审批工作。“未经国家文物局批准，任何单位或者个人不得以任何方式私自勘探或者发掘。”“外国国家、国际组织、外国法人或者自然人在中国管辖水域进行水下文物的考古勘探或者发掘活动”，必须采取中外合作方式。“水下条例”是我国制定的第一部水下文物保护行政法规。当时我国水下文物保护和考古发掘工作刚刚起步，缺乏实践经验，因此制定时借鉴了我国文物保护和田野考古工作经验与有关法规规定，结合水下文物保存环境、在保护和考古工作中涉及的特殊情况以及安全问题等，作出了一系列原则规定，为我国维护水下文物主权、安全，开展水下文物保护利用和考古活动提供了重要法规保障。

1990年4月20日，国家文物局颁发《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，共五章31条，是新中国第一部考古经费预算定额规定。该办法从考古调查、勘探、考古发掘和考古特殊项目三类不同情况出发，根据考古专业活动要求，逐项分解，明确经费具体定额，加强了考古经费预算的科学性、合理性。考虑到不同时代古文化遗址、古墓葬范围等不同情况，设置一定幅度，有利于各地结合本地区实际情况贯彻执行。该办法既是考古经费预算定额标准，也是检查考古调查、勘探、发掘进度、要求、质量的标准；既回应建设部门、财政部门经费使用合理与否，也是评价经费使用效益的依据。对文物行政管理部门来说，该办法既是检查考古工作计划落实情况，又是考核考古工作单位是实绩的一种有效方法。

1990年12月31日，经国务院批准，1991年2月22日，国家文物局第一号令颁发实施《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》，共22条。该办法是新中国第一部考古涉外专项法规，是文物考古事业改革开放的一项重要举措，确立了中外合作考古的涉外考古工作基本原则，并作出相应制度设计，对进一步促进中外考古合作、交流，加强考古学科建设，传承中华传统文化都有重要价值和意义。

同时，也应看到，该办法制定于中国改革开放初期，有的规定具有明显的时代局限性，比如关于外国留学人员等参加考古实习、外国人等在中国境内参观尚未公开接待参观者的文物点的规定，这也可以视为一种时代印记。

1992年4月30日，经国务院批准，1992年5月5日，国家文物局发布实施《中华人民共和国文物保护法实施细则》，共八章50条。其中“考古发掘”章规定的主要内容有：

一是规定了配合建设工程、特别是跨省区市的建设工程如何开展考古调查、勘探、发掘和文物保护。长江三峡建设工程库区文物考古和文物保护，就是由国家文物局组织、协调，抽调了全国文物考古力量进行的，圆满地完成了新中国成立以来规模最大、时间最长、涉及地上、地下、水下文物的保护、调查、勘探、发掘任务，取得了举世瞩目的重要成绩。

二是规定了工程建设单位、施工单位应当配合考古发掘单位，增加了文物安全的责任单位，提高了文物安全系数。

三是确立了考古发掘单位和项目领队人员资格认定与考古勘探单位和领队人员资格认定制度。将1983年《考古发掘申请书》的规定内容提升为行政法规，增强了法律效力，同时对保证考古勘探发掘质量，提高考古研究水平具有重要价值和意义。

1998年，国家文物局发布《考古发掘资格审定办法》。审定办法进一步规定“考古发掘资格分为团体资格和个人领队资格”，明确了两者的职责、关系以及应具备的条件。条件中作出人数、工作年限、职称等量化要求，拓展了1983年《考古发掘申请书》中相关内容，对保证考古发掘质量、提高科学水平至关重要。

1998年7月15日，国家文物局发布《考古发掘管理办法》，共七章33条，规定了考古资格审定、项目申请和审批、项目执行和监督考古资料与发掘报告等方面内容。办法的基本内容沿用了之前法律、法规和国务院文件相关规定中经考古工作实践证明是合理的、有效的部分，同时又吸收了实施法律法规的实践经验和历史经验，因此，对文物行政管理部门和实务工作者，对于考古单位和考古工作者来说，是一部实用性很强的管理办法。

1998年7月31日，国家文物局发布《考古发掘品移交管理办法（试行）》。鉴于文物保护、利用、研究等实际情况和存在的问题，办法明确规定考古发掘品应按文物出土单位移交，发掘单位应向收藏单位提供必需的原始记录资料副本，以及考古发掘品移交后原发掘单位的使用权利。以期解决一些单位考古发掘品长期不移交的问题。

2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过公布修订的《中华人民共和国文物保护法》（以下称2002年《文物保护法》），共八章80条，是对1982年《文物保护法》的继承、发展和完善，是文物保护法制建设与时俱进的重大成果。

“考古发掘”章继承1982年《文物保护法》的内容主要有：一切考古发掘须经批准，考古发掘分为科学研究、配合工程、抢救性发掘和中外合作考古，考古发掘出土文物的调拨、移交，在建设工程和生产劳动中发现文物，须上报文物行政部门等。

根据经济社会和文物考古事业发展与新的形势，总结、提升考古实践经验与借鉴，“考古发掘”章充实发展了之前法律法规的相关规定。该法规定为了科学研究进行的考古发掘，国务院文物行政部门在批准或者审核前，应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见；1982年《文物保护法》要求“报国家文化行政管理部门会同中国社会科学院审查”。中华人民共和国成立五十年来，考古发掘领域从社会科学扩大到自然科学和工程技术，一些大学也发展了自己的考古力量，上述与时俱进的修改，体现了考古发掘实际需要和考古学科建设需要。

考古所需费用由建设单位列入建设工程预算的规定，是对1982年《文物保护法》规定“所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动力计划，或者报上级计划部门解决”的重大修改。社会主义市场经济体制下，建设项目投资主体多元化，因此，考古费用列入建设工程预算是一项符合实际的合理规定。

关于发现文物应当报告和保护现场的规定，增加了文物行政部门接到报告后赴现场时限和提出处理意见时限的规定，不仅对发现文物者提出要求，也对执法者提出明确要求，体现了法律规定平等原则，颇具深意。

2003年5月18日，国务院公布《中华人民共和国文物保护法实施条例》，其中“考古发掘”章有八条，主要规定了考古发掘资质证书取得条件、申领证书的程序和审批时限、项目领队负责制、配合建设工程的考古项目实施、项目申请、审批与抢救发掘项目补报、结项报告和考古发掘报告的提交、出土文物移交等内容。

总之，新中国成立七十多年，考古法律制度建设从创建、发展到健全，已取得了重要成绩，基本构建起考古法律体系，这是考古事业发展、繁荣的重要保障。

四、展望：开启考古工作新征程

2020年9月28日，中央政治局第二十三次集体学习，习近平总书记就《建设中国特色中国风格中国气派的考古学 更好认识源远流长博大精深的中华文明》作了重要讲话，充分肯定了几代考古人考古工作和研究取得的重要成绩，深刻阐述了考古工作对更好地认识源远流长博大精深中华文明的重要价值和作用，对新时代做好我国考古工作和历史研究提出四项重要任务，“要健全不可移动文物保护机制，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施。要制定‘先考古，后出让’的制度设计和配套政策，对可能存在历史文化遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得使用。”习近平总书记的重要讲话，标志着我国考古工作进入新时代。习近平总书记关于要制定“先考古，后出让”土地等制度设计和配套政策，为新时代考古法律法规建设提出了新的更高要求和任务，是新时代考古法律法规建设发展、完善的重要目标。