周振鹤：地方行政制度改革的现状及问题

80年代以来，中国地方行政制度出现一场前所未有的变革浪潮，其主要内容有两项：一是市管县，一是整县改市。这场改革已在我国政治、经济领域及社会生活方面产生了重大深远的影响。这一影响有利有弊，不但牵涉到行政管理方面的问题，而且与整个现代化进程息息相关。如何兴利除弊，使这场改革能最大限度地促进社会主义市场经济的快速发展，无疑应该引起足够的注意。

一.市管县（市带县、市领导县、地市合并）

市管县在解放初期即已存在，但当时为数尚少，其目的是为了解决一些大中城市的副食品供应问题，而将该城市周围的一两个县划归其管辖。1958年起，北京、上海两直辖市分别管辖9县与10县， 但这只是直辖市的特殊情况，其他大中城市均无此例。80年代起，随着改革大潮的到来，开始普遍实行地级市管县的体制。其具体做法是逐渐取消地区一级机构，将地区范围内的各县划归一个或数个地级市管辖。这一改革的本意是要以地级市的产业实力来带动各县的工农业现代化，但其结果在不同的地区却大不相同。在经济相对发达的地区，这一新体制起到了促进作用，克服了市县矛盾；但在经济不够发达的地区，地级市的实力比较差（有的地级市是实行这一改革时才由县级市匆匆提级的），促进作用不大，甚至起不到任何促进作用，或者竟起到相反的作用。总的看来，市管县存在以下几个问题：

问题之一：在经济发达地区，大中城市密集，以市管县的能力较强，但恰恰在这样的地区，因为城市化程度较高，每个中心城市所能管的县很少。如江苏省的苏锡常地区，地级市与县级市高度密集。常州与无锡工业实力都很强，但只各带3县（市），苏州稍多，也只带6个县市。相反，在城市化程度较低的地区，中心城市虽然经济力量较弱，也不得不管数量众多的县，如同省的扬州市就管10个县市，淮阴市则管11个县（市）、时人将这一现象比喻为小马拉大车。

问题之二：市县产业同构，造成市县矛盾，市（地级）市（县级）矛盾，双方争投资、争原料、争市场。有时就出现不是市管县，而是市刮县、市卡县的现象。同时在实力雄厚而地理位置密集的地级市群中，各城市之间也出现产业同构现象，造成资源劳力浪费，对经济快速发展产生严重影响。苏锡常地区和珠江三角洲都有此现象。以后者为例，各地级市之间不存在隶属关系，缺乏整合规划与协调系统，因而这一地区虽然经济实力雄厚，但其能源、交通、通讯、城市建设等等基础设施仍不完善，产业结构趋同，生产力布局不尽合理，环境污染比较严重，社会分工也不够科学，整体效益和规模效益不够理想，有时甚至坐失机遇。如珠江有良好水道与港口，但沿江各市未能充分协作利用，却要各自将货物陆路运至香港，再远洋运输。使香港集装箱货运从1971年的8.25万TEU，发展到1993年的580万TEU，仅装卸费收入便超过100 亿港元。

问题之三：限制了市属范围内其他县级市的活力。市管县其实是以改变了的行政区来形成一个人为的经济区。这实际是不适于、甚至是不利于全局性的现代化的。例如在江苏省扬州（地级）市的范围内客观存在着以泰州（县级）市为中心的二级城市经济区，即俗称的三泰地区（泰州、泰兴、泰县1994年已改姜堰市）。在地区体制时扬州与泰州各有自己的经济辐射范围。三泰地区就是泰州的辐射圈。扬州地市合并以后，三泰归扬州市管辖，出现矛盾：泰州市小中心地位失去，决策权和调控权上属，但扬州市实际上又决策与调控不了，直接影响了三泰地区的发展速度。同时在大扬州市内又出现产业难以统筹计划与布局、同构竞争等无序状态。各市县同以机械、纺织、化学、食品为产业支柱，产生内耗。而小扬州市则处于有利的行政竞争条件，这样对小扬州市的发展有利，但对整个大扬州范围的发展却十分不利。

问题之四：市管县尚无法律依据。宪法规定只有省县两级地方行政区划，因此依法只能是市带县、市领导县。但事实上却造成市管县的现状，使管县的地级市成为实际上的一级行政区划。因为县级市依例由地级市代管，因此在实际上形成了地级市地域，这一地域有全部管县的，有管县与县级市的，有全管县级市的（如青岛市），这从民政部所编的《中华人民共和国行政区划简册》每省的附图可以看出。但是该简册的一览表却并不与附图相对应，而是相互矛盾，如青岛市在表中是一个属县和属市也没有，而图上却有管着五个县级市的大青岛市的地域存在。这就造成了法律上不能自圆其说的难堪：县级市要由省直辖，而实际上却由地级市代管。

同时，在制度方面出现违宪现象。如曾经见到杭州市政协委员里包括有富阳县某厂长。此杭州市是管县的杭州市（姑且称之为大杭州市），而不是省会杭州市。但从法律上说，大杭州市并非一级地方政权机构，相应不宜有人大与政协组织。

问题之五：集权和分权的冲突。市县都认为“加强统一规划，统一领导，促进城乡一体化”是实行市带县的主要目的。但县市双方对这一目的的理解并不一致，市里希望藉此以集权，并解决市里副食品和轻工原料的供应问题；而实力较差的县却希望通过统筹安排来分享市里的投资利益。而当中心城市经济实力较弱，无法使所辖县受惠，或甚至使其利益受到损害时，则强烈地要求市里要有更多的放权。这种矛盾有时相当尖锐。

消解这些矛盾和问题不是容易的事，根本办法是区别情况，个案处理，防止一刀切。粗略地说，在发达地区如苏锡常地区和珠江三角洲取消市管县（市）体制，建立新的城市联合组织，协调区域性的规划、建设和管理，以免出现内耗。在不发达地区则仍然保持地区体制，不要急于搞地市合并，更不宜匆匆将某县跃升为地级市，又立即管一群县。同时从根本上打开新思路，不将市管县作为万验灵丹，也不企望设计一个全国适用的新方案。

二.整县改市（撤县设市、市县合并）

整县改市起先并未作为一个正式的改革方案提出，而是当做市管县改革的一个附带策略而已。1983年5月18日， 在劳动人事部和民政部联合向国务院提出的《关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告》中，第二部分的第三条内容提出了整县改市的法律问题：

三、除地市合并增加省辖市之外，还有一个市县合并和整个县改为市的问题。

少数县与市合并和整个县改为市的以前也有，这次14个省（区）方案和设想中县市合并和整个县改为市的共38个，对此也应规定一定的条件。由于撤销地区由市领导县，原来地区领导的市也随同改为市领导，这就出现了市领导市的问题。……宪法规定有较大的市下设区、县，没有市辖市的规定。

上面所说的少数县与市的合并的实例，最突出的是1978年，国务院批准浙江省政府要求，将吴兴、嘉兴、绍兴、金华、衢县五县与市合一。县市合并也是引起整县改市的思路的动因。但由上述条文可以看出整县改市在1983年以前还只是个别的特殊的情况，而随着这一年以后地市合并浪潮的兴起，已迅速成为一个普遍性的问题。

中国现行的市制起于南京国民政府时期。1928年，上海设立特别市，这标志着城市型行政区在中国的出现。而在过去的二千多年，中国只有地域型的行政区划。上海市市区是划江苏省上海县与宝山县的部分地区所组成。自此以后，我国各地陆续有新市产生，其市区的构成都是将人口密集、工商业发达的部分地区从其所在的原有的县域中分离出来而成。这种做法当时并没有什么特殊的称呼。今天则称其为切块改市，以与整县改市的方法相区别。

整县改市的思路是由地市合并所引起。地市合并是为了打破城乡分割的局面，以经济比较发达的市来带动县的工商业和科技的发展。整县改市目的与此相同，只是范围要小得多，是以县城或某一经济较发达的镇为核心，来带动全县农村的发展，以缩小城乡差别，促进全县的现代化。但这种做法在过去没有成熟的经验，到底要达到什么水平的县才能整县改市，尚无明确规定。因此在上述报告中的第三部分对整县改市的标准和法律方面的问题提了两点建议：

（三）关于整个县改市或撤销县并入市的问题。随着城乡经济发展，今后将有更多的县要改设市。因此，对整个县改设为市或撤县并入市的，也应大体上规定个标准。我们意见，整个县改为市或撤县并入市的，市驻地的非农业人口应在八万以上（总人口五十万以上的县，整个县要改为市的，市驻地的非农业人口要占总人口的20%），工业年产值要在二亿元以上。但在少数民族地区，重要工矿区，旅游区或边远地区，以及在一个地区内一个市也没有的，设市的条件可适当放宽。

（四）关于市辖市的问题。……至于可否将县级市委托地区级市代管，可由省、自治区自行确定。

这一建议成为内部掌握执行的设市标准，自此以后，整县改市就如春潮般涌动，在全国大部分地区尤其在沿海地区接二连三地出现，当年就有31个县改市，其后有所起伏，但总的势头是越来越快，请参见下列数字（切块改市不在内）：

从以上的数字我们已可明显发现：首先，整县改市浪头太急，1988年以及近两年来每年都有50来个县改成市，我们是否真有那么多县已达到城市化的水平？如若按照这个势头发展下去，中国的县在40年内即可全部城市化，变成全球第一个百分之百的城市化国家。其次，年度间的整县改市数目大起大落，波动很大。1983年改市是前一年的六倍有余，到1984年又降至只有前一年的约三分之一；1987年改市不足30个，第二年猛增至50个，第三年又突然降至仅仅16个；1991年只有12个县改市，下一年却一下子膨胀三倍多，有40个县改市。如果我们的经济是以平稳的较快的速度发展，则年度县改市的数量应是有规律的增长。这样的大起大落，显然是人为因素在起作用，不能真正反映城市化的水平。

整县改市有一定的优点，如解决或避免市县政府同在一城的矛盾，有利于县（市）域统一规划、建设和管理；精简了机构和行政编制，节约行政经费；保持县（市）域边界的稳定性。典型的成功例子有江苏沙洲县改张家港市等。

但是整县改市也有明显的缺点：

一是矛盾外化。县改市内部矛盾可能小，但外部矛盾却增大。这又表现在三个方面：

①县与县的矛盾。县与县之间攀比，弄虚作假，不仅造成全国性的县改市的过热浪潮。而且为了改市片面追求第二产业与第三产业的发展，置农业于不顾，影响了经济的均衡有序发展。②县级市与县级市之间的矛盾。改市以后仍然存在矛盾，因为县级市与县级市之间实力相差太大，因此有的县刚改县级市，不久又想改地级市。③（地级）市管（县级）市的矛盾。全国有副省级市（即计划单列市），省内还有副地级市的土政策，即让部分县级市得到较大的自主权，如广东在1992年就有专门文件。县改市后，原来市县矛盾变成市市矛盾。地级市一般不肯让权，认为县级市搞封建割据，县级市则认为地级市妨碍其经济腾飞。

二是实质不变。县改市有的只是换了一块牌子，而无实际上的效用，与改市前没有本质上的区别，城乡依然分割，农业人口比重仍然很高。据统计，1990年城市行政辖区内（不含市辖县）农业人口比重高达57%，其中大部分农业人口就在县级市中。经济实力和城市现代化的综合水平不高。

三是造成城市形态的混乱，限制相当一部分城市的发展。从地域范围说，过去的大中城市的市区一般都划得不大，而以附近的县作为其进一步发展的空间。但现在这些城市的郊县很多已撤县建市，自己需要发展空间，不可能为中心城市的发展留有余地。而且，在切块设市的情况下，城市的建成区与行政区划的边界是相符合的。但在整县改市的情况下，城市的建成区只是原县的中心城镇而已，往往只占县级市总面积的数十分之一。同时，在某中心城市周围的郊县改市的情况下，该中心城市往往就被另一个市完全包围起来。而该县级市在形态上就成为一个环形，箍住了中心城市。这种形态是过去从未有过的。

从远景看来，当所有的县都改成市以后，县一级政区在存在近三千年后将退出历史舞台。这是完全不必要也是不合理的。

因此，这一设市模式应该缓行，而不宜大力推广。

三.其他相关的问题：县改区、乡改镇、县级市升为地级市

与市管县、整县改市两项改革同时并存的还有县改为区、整乡改镇（撤乡设镇）以及县级市升地级市等问题。另外还有市县同城的经济发达的县改市问题。

市县同城的县改市问题。按理既然县改市有全国划一的标准，那么许多经济实力很强的县，应该早就改为市，但实际上并非如此，如江苏省的无锡县、武进县、吴县在1994年以前就一直未撤县设市。因为这三县县政府所在地分别与无锡、常州、苏州三市同城，实际上一直被视为这三市的郊区（吴县与武进县在清代并分别是苏州府与常州府的附郭县），一旦撤县设市，就将使三市的空间没有发展余地，而原来由于有三县作为郊区，苏锡常三市的城区都是划得十分逼仄的。但既然撤县设市有全国统一的标准，吴县、无锡、武进就都有权利要求整县改市，因为这三县的乡镇企业产值在全国都名列前茅，无锡县尤其长期名列第一，武进县1989年的工业总产值已高达70亿元，相当于一个特大城市的工业产出规模。所以1995年吴县、无锡、武进终于在同一天撤县设市。而为了使这三市有设置市政府的所在，在改市前，三县先后从原苏锡常三市迁出，另建新治。这对苏锡常三市及对新设三市的进一步发展到底是利是弊，是值得深入研究的。如果采用三县分别并入三市的办法，其结果又会是怎样呢，是更有利些还更不利些？

与这一类县改市的问题相类似的，还有直辖市所管的县如何改革的问题。我国现有的三个直辖市都有很强的辐射力，其所管辖的县也都有较强的经济实力，工农业产值很高，人口也很密集，非农人口比例也很高，如果用全国统一标准来衡量，许多县早就应该改市。但一旦改市，就将明显与现行法律相冲突，出现市管市的现象。其他各省虽然实际上也有这一现象，但可有通融办法，亦即在表面上县级市仍由省辖，而实际上由地级市代管。但是直辖市就无法通融，于是直辖市所管的县只有走改设为区的道路。如从1988年起，上海市就相继改宝山、嘉定、上海三县为区（其中宝山县与原吴淞区合并，上海县与原闵行区合并），又另有川沙县并入浦东新区。但这些区与原有市区的概念有不同，过去上海市辖区除吴淞、闵行是与中心市区不相连的工业区外，其余十个区是毗连一体的城市建成区。而现在的宝山、嘉定、闵行三区却是包括有大片农村的城乡结合区，完全模糊了城乡概念。除这三县而外，上海还有其他县按设市标准也早应改市，如松江县，但至今未改，如何改，也是一个难题。

除了直辖市以外，计划单列市（副省级市）和地级市所辖县也有整县改区的问题。如四川重庆市的渝北区和巴南区就分别由江北县与巴县改设，湖南常德县改为常德市的鼎城区（小部分乡村调整为武陵区管辖），大庸县变成市辖永定区，山东德州县级市成为德州地级市的德城区等等。这样的区也与原来意义上的城区不同，往往是城乡混合，或简直就是以农村地区为主。

在设市热的带动下，乡改镇也在升温。大量设镇的重要目的之一是要让镇成为吸纳农村剩余劳动力的蓄水池。这一目的能否能够达到，关键在于乡镇企业的发达与否，而不是乡镇名称的转换。如果乡镇企业发达，容纳了大量农村人口，则乡不改镇亦无关系。相反，如果乡镇企业薄弱，大量剩余劳力依然要涌入大中城市，并不会因把乡名改为镇而将他们留住。尽管由于实行新的建镇标准，全国的建制镇已发展到1992年的14539个，为1978年的6.7倍，但仍有大量的民工年年涌向大中城市，预想中的蓄水池并没有发挥应有的作用。

设镇热与设市热一样，一旦升温过快就往往难于控制。从1983年至1986年，全国建制镇出现高速增长，四年设镇7750 个， 平均每年增长1608个；1987年至1991年的五年间，平均年增347个，比较稳定；1992年起再次出现高速增长，当年就设镇2084个， 比前五年设置总和还多 347个。

以这样的速度发展下去，也不过是短时间内把全部的乡改为镇，从中国的行政区划体系中消除“乡”这个通名而已，未必能达到真正的城镇化。

地级市的提法过去是不存在的，除了直辖市以外，在法律上其他市都由省辖，由于有了县级市的出现，就使管县的市成为地级市，同时一些虽不管县但政治经济地位重要的市也成为地级市。上文已说到县级市之间经济实力相差很大，有些实力很强的县级市亟想再升一级成为地级市，以扩大行政权限，为了使地级市的设置成为有序状态，1993年民政部首次制定了县级市升格为地级市的标准，其主要内容如下：

市区非农人口二十五万人以上，市政府驻地二十万人以上；工农业总产值三十亿元以上，其中工业产值80%以上，国内生产总值二十五亿元以上；第三产业产值超过第一产业，占国内生产总值35%以上；地方本级预算内财政收入二亿元以上；已成为若干市县范围内中心城市的县级市方可升格为地级市。

据民政部有关领导人预计，按新标准从1993年实行，计划平均每年增设两个地级市，结果1993年当年比前一年增五个，是预想的二倍半，1994年又比1993年增十个，是预期的五倍。说明县级市升为地级市也已失控。

四.几点想法

市管县和整县改市两者还有一些共同的毛病， 其中最突出的一点是模糊城乡概念，模糊城市化程度指标。于是出现如杭州市与杭州市区不知何所指（杭州市可以指浙江省省会的小杭州市， 也可以指管七个县市及五个区的大杭州市）， 重庆一度成为世界第一大城市（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计），青岛成了全国第一个全城市化 区域（青岛市所管五个县至1992年已全部改为县级市），漳州市发现 摩崖石刻的原始文字（其实是在漳州市所管的华安县中发现）等有悖 常理的情况。

这种混乱其弊尚小， 更为不利的是给统计工作造成了很大的偏差。如1988年国家统计局统计全国城镇人口占全国人口49.8%， 而1983年城镇人口只占23.5%，五年之间翻了一番还多，显见其不实， 不实的原因是在市管县的情况下，各县的全部人口都算作城镇人口；在整 县改市的情况下，全县的地域被当成市区，所有人口都被当成城镇人 口。例如湖北武汉市全市统计人口1989年653万，其实市区人口只371 万，前一个数字是把武汉市所管的四个郊县人口也搀和在里头了。

统计数字的混乱并不止于人口和面积，还涉及到生产总值这样的 经济指标。据《中国方域》1994年第1期载，我国有54个城市国内生产总值超百亿元，20个城市人均国内生产总值超5000元，这里的城市全 都包括市辖县，把县的产值都算作“城市”的产值，亦即把市管县的 地域当成一个城市，这是极不科学的。这样的统计使得国情国力调查 的准确性无存，对于进一步制定发展规划极为不利。

市管县与撤县设市、撤乡设镇的做法还混淆了城市型与地域型政 区的区别。在本世纪20年代以前，中国只有地域型政区， 即省是国家的区划，县是省的区划，乡是县的区划，省、县、 乡都有一定的地域范围，是面状的政区。1928年起，出现城市型政区， 即在较小的地域范围内有高度集中的人口和发达的工商业，而无农村人口与农业地区，相对于地域型的政区而言，可以说是点状的政区。80年代以后，市管 县和整县改市措施的推行，使得这两种不同类型的政区混淆起来。

1983年起在地方行政制度方面所实行的重大改革，其基本思路是以改变行政区划来与经济区相适应。并非将行政区与经济区脱钩，因为当时计划经济尚未向市场经济转化，不可能有过于超前的思路，如果说当时这一思路在某些地区还起到一定促进作用的话，那么在今天市场经济正在全面推进并深化的情况下，十多年前的老做法难道不应该有所改变吗？很显然，原来的市管县与整县改市的做法应该有所变化，才能与日益发展的社会主义市场经济相适应。在新的行政制度改革方案尚未出现或成熟时，市管县应该慎行，而整县改市应该缓行。经济区是一种开放的变动的网络，不能与封闭的相对稳定的行政区常相契合。我们不能幻想用不断调整行政区的方法来满足经济区的变动，而应该想法使行政区与经济区尽快脱钩。

前述的各种矛盾主要是由于政企不分、或者说政府不但是行政管理者而且是经济利益主体而产生的。如若政企分开，政府不成为经济活动的组织者与管理者，许多矛盾自然消解。行政区划自然可以保持相对稳定，而不必惊呼设市热的升温。切块设市与切块设镇也不会造成市县矛盾或乡镇矛盾，依然可以成为设市与设镇的正常途径。

而在政企分开尚未完全实现以前，解决设市热的办法是县市分等。以县分等代替县改市，以市分等代替县级市升地级市。中国历代的行政区划是先分层级，而后在每一层级中再分等。例如秦汉时期有郡县二级，魏晋南北朝是州郡县三级，唐前期是州县二级，宋代是路州县三级，清代是省府县三级等等。各级政区之间都不可逾越，但在每一层级中，又以行政管理需要、地理位置冲要、人口多寡或税粮高低等标准划为几等，达到某一标准则升一等（多半是以户口多寡为准），但等第升得再高也在本层级里头，不能越级，越级则有另外的规定。如果以古为鉴的话，我们或许也可以考虑不是简单地将县改为市，而是将县分为若干不同的等级，按一定的标准升等，至于设市则用另外一套办法，不宜将县与市两种不同类型的政区混同起来。

市管县与整县改市并不止是行政区划的简单变化，这是一场深刻的地方行政制度的改革，它不但牵涉到行政管理手段的变革，而且还关系到行政权力的再分配问题。对于制度性的改革应该有更科学的论证以及更慎重的举措，不应该马虎从事，以一种简单划一的办法作为普遍适用的公式，而不顾及我国实际存在着的复杂的地域差异。

最后，还有一点必须提及：在地方行政制度改革方面的一个奇怪现象是有事实而无名义，如管县的市和地区一级普遍成为实际上的一级政权机构，但在法律上却一直得不到承认。相反的一个现象是无事实而有名义，许多县和乡达不到规定标准但却改设为市和镇。我们为什么不把这一反常的现象扭转过来呢？

来源：《战略与管理》1996年第5期