20世纪，巴布亚新几内亚想要实现自治需要解决哪些问题？

文|木木

编辑|观星

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巴新要想实现自治，还存在着诸多障碍。一是交接程序与步骤十分繁琐。

澳大利亚政府各部门和机构都与巴新有着密切的联系，从陆军、海军、司法部门等政府部门到广播公司、银行、民用航空等机构。

要想自治交接，光是法律，就有超过100项立法将被修改或撤回。二是缺乏大量经验丰富的管理者。自治的先决条件之一就是具有稳定和充足的政治领导者。

虽然有经验的管理者正在出现，但是巴新在这一方面的基础还是很薄弱。三是巴新的经济发展不能维持自治。

巴新自身经济发展水平低，经济收入来源少，银行和货币机构建设不完善，在未来很长时间需要靠澳大利亚的经济援助。四是巴新人民对自治未达成共识。

巴新地区民族众多，各民族都以自身利益为主，没有形成统一的整体，而且巴新各地区对自治的看法持不同意见。

马东甘协会认为托莱部落已经为自治做好了准备，而对于高地人和赛皮客人来说，他们并不想过早地实现自治。

澳大利亚虽然想要急于促成巴新的自治，但考虑到多数巴新人民不赞同尽快实现自治，因此司法部提出了一个折中路线，即将政治权力给人民选举产生的代表以及各级的当地领导人。

作为澳大利亚海外殖民领土的负责人，领土部部长查尔斯·巴恩斯向司法部承诺制定“1972-76年全面内部自治”计划，以配合澳大利亚的政治行动。

该计划的主要内容是修改宪法以适应在下届众议院任期内实现自治和制定全面自治时间表。

其目的在于制定政治行动和时间、定义巴新和澳大利亚之间的相互依赖关系以及保护澳大利亚政府，为其提供应急计划，以防权力转移比预期的快。

此计划虽然大致规定了巴新自治的时间，体现了实现自治的更大决心，但是并没有脱离渐进主义的传统。

二战之后，澳大利亚全面接管德属新几内亚，随后将原有的属地巴布亚和新接管的新几内亚合并管理。

在20世纪50年代，澳大利亚并不急于让巴新地区独立发展，甚至在1951年时，澳大利亚领土部部长保罗·哈勒克斯表示，自治政府可能还需要一个世纪。

此时的澳大利亚公众对巴新地区的事务以及是否要自治也没有产生兴趣。

20世纪60年代，受周边安全和国际压力的影响，澳大利亚开始给予巴新一定的独立性，推动巴新地区的政治改革进程。但是澳大利亚对巴新的整体政策还是实行“渐进主义”。

并且认为“经济发展应该优先于政治发展”，其工作重点放在了经济方面。

而且六十年代末，巴新地区的布干维尔和瞪羚半岛发生了动乱，这让澳大利亚对巴新是否具有自治能力产生了怀疑。

1968年，东部布干维尔岛出现分裂迹象，布干维尔人认为自己是一个独特的种族群体，并希望自己决定如何使用他们的土地，他们对大型采矿作业感到不满。

同年9月，一群布干维尔人要求在1970年之前举行公投，以确定该岛的未来。次年，普遍的不满导致布干维尔南部村民和警察发生冲突。

而在瞪羚半岛，1969年，当地的托莱人反对强制建立多种族委员会的行政政策，认为这项政策加强了白人的统治地位，并成立了马东甘协会，但随后与警察发生了冲突。

在这一时期，澳大利亚对巴布亚新几内亚政治变革的态度是一种不安的混合，既承认需要变革，又抵制太快的变革。

澳大利亚对巴新政治变革的态度在20世纪70年代出现了极大的转变。

1969年至1971年期间，澳大利亚反对党领袖爱德华·高夫·惠特拉姆多次访问巴布亚新几内亚，主张推动巴新实现自治。

批评了当时约翰·戈顿政府的渐进主义做法，并公开声明如果工党获得了1972年选举，巴新地区将最晚于1976年独立。

惠特拉姆对巴新自治的想法并非突然的，早在1960年，当时还是反对党副领袖的惠特拉姆就提出了巴新要在1970年前独立，但这一想法被人们忽视了。

1965年，惠特拉姆再次提出积极推动巴新自治，并提议修改《巴布亚新几内亚法案》，让其成为一个独立共和国的宪法。

当时的一项民意调查也显示，30%的澳大利亚人赞成巴新迅速独立，49%的人则赞成延迟。此时的澳大利亚人民已经对巴新自治的问题产生了兴趣。

随后，在1969年的选举中，惠特拉姆将巴新自治的问题作为竞选议题进行辩论，引起了澳大利亚政治界的关注。

惠特拉姆对巴新的访问受到了土著领导人的欢迎，这一做法引起了澳大利亚两大政党在巴新自治问题的激烈冲突。

让巴新自治问题成为了七十年代澳大利亚政治的热点问题，同时也引起了戈顿政府的危机感。

在惠特拉姆访问巴新之后，1970年7月，当时的澳大利亚总理戈顿也访问了该地。向巴新人民宣布澳大利亚将逐步实现巴新自治的目标。

明确表示“除了在可行的最早日期实现完全自治，别无选择，澳大利亚强烈支持在威斯敏斯特制度下，将巴新地区的所有现有单位保留在一个最终独立的国家内”。

随后，戈登对巴新政治进行了改革。戈登建议澳大利亚政府应减少对关于巴新地区事务处理的干预，尽可能让巴新地区的行政长官和部门官员进行处理。

为此，戈登认为要从众议院中挑选一位行政长官执行委员会的发言人。

同时，他还宣布要通过一个转让行政权力的法案，允许领土部部长确定部长成员的职能，转让教育、公共卫生、领土收入、沿海航运等方面的权力。

虽然戈登政府作出了改革，但改革的效果并没有达到预期，对巴新政治改革进程影响不大。这主要是两方面的原因。

一是澳大利亚对巴新政治的影响过大，巴新的行政长官和部长虽然有权力对巴新的地区政务作出决定，但是还是会重点参考澳大利亚专家的意见以及澳大利亚是否有相类似的案例。

受澳大利亚价值观影响大。二是此项改革需要政治经验丰富的领导人和部门官员，但是有经验高水平的人才正是巴新现阶段所缺乏的。

1972年，工党领袖惠特拉姆赢得了澳大利亚大选，重申了他的政党对巴布亚新几内亚自治和独立的承诺。

一个渴望看到巴布亚新几内亚快速进步的政府被一个只接受快速进步的政府所取代。

澳大利亚新政府与巴新的联合政府联手，共同快速推进巴新的自治进程，巴新自治正式开始倒计时。

关于巴新自治的问题，澳大利亚方面主要是由领土部负责。1972年1月2日，安德鲁·皮科克接替巴恩斯，成为了澳大利亚新一任领土部长，负责澳大利亚海外领地。

与巴恩斯的“渐进主义”不同，皮科克非常赞同推进巴新自治并且欢迎这一日期的到来，他直接切断了经济发展和政治改革之间的联系，赞成从自治直接过渡到独立。

1972年7-8月，领土部与巴新联合政府就此问题展开会谈。会谈商讨了权力移交、自治时间等问题，规定了澳大利亚向巴新联合政府移交对地区行政、情报和安全。

民防和地方政府的最终权力，但内部安全、国防和外交事务等权力归属没有达成一致。澳大利亚向巴新移交权力，可以通过改变《巴布亚新几内亚法案》来实现。

这在澳大利亚只是一个行政程序，而不是立法程序。但是在巴新，权力移交实际上需要内阁成员和宪法规划委员会成员的批准，但要想这么多人就一件事情达成一致是很困难的。

因此皮科克在10月份之前没有移交更多的权力。直到1972年9月，众议院批准通过了1973年12月1日或者是在此之后尽快实现自治的日期。

并且将巴布亚新几内亚属地改称为巴布亚新几内亚。1973年12月1日，巴新自治政府正式成立。

除外交和国防事务之外，所有的政府权力都被移交到巴新自治政府手中。从此，巴新进入了自治阶段。

1972年4月，索马雷建立联合政府之后，就想要建立一个专门负责宪法起草工作的委员会，因为巴新的政治家们对“自治”和“独立”这两个词具有强烈的情绪反应。

所以他担心“众议院会把时间都花费在争论自治的日期上，从而没有时间制定巴新宪法”。1972年6月，众议院通过了建立宪法规划委员会的决定，委员会成员于9月任命。

该委员会由15名成员组成，分别为索马雷、约翰·莫米斯、2名盘古派成员、5名联合党成员、1名人民进步党成员、1名民族党成员、1名马东甘协会成员。

以及前两个宪法发展特别委员会的主席约翰·吉斯和保卢斯·阿雷克。索马雷担任委员会主席，莫米斯为副主席，委员会的日常事务由莫米斯负责。

宪法规划委员会的任务是制定巴新“本土”宪法。其职权范围包括：一是为制定巴新全面自治宪法提出建议，以便实现最终的独立。

二是如果与制定宪法这一目标相关并且在不限制委员会进行任何调查或建议的情况，委员会应该考虑将政府体制、监察机制、中央与地方的关系。

与澳大利亚的关系、国防和外交事务的过渡性协定、保护少数民族权利、公民权利等问题纳入宪法或有关文件的事项讨论之中。

三是审议执行宪法的机制，比如举行制宪会议的可能性，并提出相关建议。对制定宪法而言，委员会几乎拥有完全的行动自由。

索马雷对此的解释为“议会议员作为人民的代表，有权决定自治的日期”，同时他又强调“无论最终商定的日期是什么时候，重要的是制定宪法是为了我们的人民。

因此，我们必须确保宪法适合巴布亚新几内亚的需要和情况，而不是从外部强加的。简而言之，它应该是一部本土的宪法”。

为了制定一部“本土”宪法，委员会从一开始就将全民协商作为制定宪法的关键。

委员会在巴新地区成立了五百个讨论小组，每个小组大约二十人，通过广泛发放论文和问卷的形式，运用不同语言宣传委员会的活动。

同时，委员会及其工作人员编制了六份讨论文件，每个文件各有讨论的重点问题，涉及了公民权、宪法和政治制度，不同级别政府间的关系。

立法和行政部门，法院和法律官员，公共服务和监察员，人权、指导原则和紧急权力等方面。第一次讨论组会议于1973年2月19日举行。

在两年的时间里，委员会共举行了800多次讨论会议，收到了2000多份书面意见。

委员会访问的地区从巴新西部靠近印尼边境的巴塞特到东部的布干维尔基塔地区，从北部的马努斯到南部的巴瓦加亚，其成员走遍了整个巴新地区。

受访人员既有城镇的又有农村的，既有年轻人又有老年人，既有公务员、老师、学生也有农民。

关于巴新的独立时间，澳大利亚总理惠特拉姆和外交部长莫里森曾在1973年初表示，1974年是巴新独立的目标时间。

这引起了巴新人民的批判，认为巴新还没有做好独立的准备，这个时间独立会对巴新的稳定和统一造成威胁。

面对这些批评，索马雷也曾要求惠特拉姆能够改变独立时间，但惠特拉姆重申了1974年的独立目标，但也承认独立的时间将取决于与巴布亚新几内亚政府的协商。

宪法规划委员会对惠特拉姆的这一决定表示不满，并于1973年4月发表了一份决议，在决议中谴责了澳大利亚对巴新的殖民主义态度，尤其是对宪法规划委员会的干涉。

这份决议促成了宪法规划委员会、索马雷政府和澳大利亚政府就独立时间表达成一致。

独立时间表规定，委员会在1974年2月提交最终报告，巴新在1974年9月左右独立。但是，向整个巴新地区的人民征求宪法制定的意见并形成有意义的结论。

这无疑是一项十分耗费时间和金钱的艰巨任务。当1974年2月8日委员会副主席莫米斯在众议院宣布不能按时提交最终报告，可能需要等到四五月份时，巴新早日独立的希望破灭。

直到同年8月，委员会的最终报告提交给了众议院。在随后的几个月里，围绕着宪法规划委员会工作产生的宪法起草报告，众议院展开了辩论和争论。

宪法规划委员会的工作虽然延迟了独立时间，但是让成千上万的巴新人民表达了他们对未来国家建设的想法，是巴新人民之间参与决定未来独立国家性质的大胆尝试。

体现了宪法的“本土”性质。1969年，当前领土部长哈勒克斯领导的前宪法发展委员会在巴新巡视时，巴新人民认为自己还没有准备好自治。

然而在四年后，人们大规模地参与了宪法改革进程。虽然巴新地区抵制自治和独立的思想还没有消失，但是人们愿意来参加讨论会议并就改革进程提出自己的意见。

这就表明巴新人民对国家正在发生的事情有强烈地感受并且愿意参与其中。在宪法规划委员会提交最终报告之前，宪法起草人、特别立法顾问林奇撰写了一份咨询文件。

该文件概述了用巴新本土方式通过宪法的步骤。第一步就是众议院休会，并且作为制宪会议重新召开，以便为巴新独立制定宪法并在独立日生效。

制宪会议应该通过新宪法，同时通过澳大利亚承认巴布亚新几内亚独立的澳大利亚法案，废除《巴布亚新几内亚法案》。

澳大利亚议会也应该通过终止在独立的巴布亚新几内亚行使任何立法、行政或管辖权力的法案。

林奇认为“由于议会本身是由澳大利亚的法案创建的。因此若想将这一法律历史完全打破，众议院就不应该自己制定宪法。否则宪法就不是本土的”。

宪法规划委员会采纳了林奇的建议，并将制宪会议和相关事项写入了最终报告的第15章中。联合政府和联合党考虑到宪法本土化的因素，也同意了此建议。