灾荒频发时期，元代赈济制度的发展与完善

#历史开讲#

有元一带灾害频发，灾情状况也是异常严重。面对频发的灾荒，构建一个较为完善、并行之有效的灾荒赈济机制，是元代政府需要长期担负的政府责任。元代赈灾机制的施行，主要是通过中央与地方各级政府部门的相互配合，利用国家权力对民间殷实之家施行劝分之制，并鼓励地方精英群体对受灾区域的民众加以救济，二者相结合来完成。

元廷运用国家的灾荒赈济以及社会财富进行各种赈济救灾的举措，凸显出元代官方赈恤与民间救济相结合的救荒机制，是元代国家权力与社会财富相结合的产物。然而国家权力与社会财富之间，存在着政府政令的权威性与地方精英群体利益诉求之间的分歧。

元代时期灾荒事件频发爆发，由此亟需国家建立一套较为完善的灾荒赈济体系，才能够及时发挥政府职能，尽量减少灾害所带的不利影响。而元代政府制定的荒政中的各种举措与实施，是依靠各级行政部门以及政府间的配合来完成，因此元代政府才得以顺利施行各种赈灾措施，政府的赈灾方式也相对多种多样，诸如元廷凭借税粮、钱钞、募民入粟、赃罚钞等方法，进行筹集赈灾物资。

元代灾荒赈济制度中蠲免条例，元初中央便逐步建立了灾伤申检、体覆与减灾、救灾制度。在中统四年（1263），元廷根据地方田亩所遭受的不同受灾分数，颁布诏令曰：“被灾去处，以十分为率，最重者虽多，量减不过四分，从实递减三分、二分。”即元代政府所实行的灾伤申检、体覆的赈济制度。其中，以十分为准，损失最重者可蠲免科差四分；随后依次递减三分、二分。

此次元廷所颁发的诏令中，虽然明确了政府的灾伤申检、体覆的赈济制度，但是却没有表明政府规定的田亩损失和蠲免科差之间的对应关系。然而虽然有所缺陷，元廷却以颁布诏令的形式，彰显出元代官府的赈灾实情。

至元年间世祖又颁布《至元新格》，对政府实施的灾伤申检、体覆与减灾、救灾制度，作了进一步完善。如元廷颁布诏令：地方上损八分以上的田地免税；损失七分以下的田地，“免所损分数”。田地损六至十分，予以减免租税，并须申检；损一至四分的田地，则租税全征，不须申检。

政府所施行的各项田亩蠲免举措可知，元廷为保障各级政府部门的赈灾措施能够顺利的施行，制定了较为严格的灾伤申检、体覆制度。世祖至元九年（1272），中央又严格强调了地方政府申检、体覆制度中，所应遵循的灾伤申报与审批程序，据《元典章》中“灾伤地税住催”条规定：“今后各路遇有灾伤，随即申部许准，检踏是实，验元申灾地体覆相同，比及造册完备，拟合辨实损田禾顷亩分数，将实该税石权且住催。”

元廷颁发的此则条例，明确规定了地方政府灾伤申报的程序，即“申灾、检踏、体覆”体制。首先由地方政府申报辖区内，田亩的受灾区域与受灾分数，最终由户部对比各地方按察司（廉访司）的检验勘察后，上报各项数据，然后再实行各项蠲免地方田亩赋税的举措。

所谓申灾又称告灾或报灾等，有关地方政府申灾的时间限制，元廷曾规定：“各处遇有水旱灾伤田粮，夏田四月，秋田八月，非时灾伤一月为限，限外申告，并不准理。”中央明文规定了各地夏、秋时节，田地受灾分数申报到中书省的最后期限。检踏是指各地按察司（廉访司）等官员，对地方管民政府申报的田亩受灾分数进行检验勘察，地方有司官员每年根据地方政府所上报的各地田地，所遭受的水旱灾伤分数，进行检验勘察，然后如实上报中书省户部。

即户部按照元廷颁行的“检踏灾伤体例”条例，要求各地的按察司随时地方有司申报的检验灾伤分数（灾伤等级），以供中书省户部加以参考，按灾减免地税。体覆是指审查、审核，元廷以按察司对各路上报的灾伤分数，进行详细的审查、审核，至元二十九年（1292）以后，按察司改为廉访司，以廉访司进行负责体覆。

由上文中元廷颁布的各项减灾体例可知，中央建立了一套较为严格的灾伤申检、体覆制度，以期各级行政机构能够在灾荒时期能够正常履行政府的赈灾职能。尽管元代政府仍可称得上是“责任政府”，但是我们也应该注意到，政府所建立的赈灾系统，在其实际运作过程中，仍然存有许多不足与缺陷。

如上述有关地方有司的灾伤申检中，元廷规定：地方上损八分以上的田地免税；损失七分以下的田地，“免所损分数”。田地损失六至十分，则予以减免租税，并须申检；而损失一至四分者，则租税全征，不须申检。此种以灾伤分数来衡量灾荒程度的制度设计，其本身便存有诸多不足，而在地方政府的实际执行中，也存在很大弊端，元代政府的申灾、检踏、体覆过程中，也是很容易出现一些问题。

如一是地方田亩损伤分数的界定，掺杂诸多人为因素，很难有一个固定的评判标准；二是“损八分”以上的田地，才得以全免租税，而损四分以下者，仍然全征其租税。而占据大多数的中小范围的灾伤分数却不得免除，地方农民很难从申检、体覆制度中得到实惠；三是元廷规定灾伤申报的时间有着严格限制，于民事不利。

如江南地区的气候条件与大都附近的天气不同，而元廷针对腹里所制定的灾伤申报时间限制——“秋田不过九月”，二者之间并附相符，而在超过朝廷规定的灾伤申报期间之后则不予办理，地方官员对此提出申辩，以至于发出“庶望官民两便”的期许。最后廉访司（按察司）在体覆、按察地方的灾伤情况之时，有时很难做到如实体覆，如根据元廷的规定，廉访司需每年申报水旱灾伤，然而在延祐四年（1317），平江、镇江两处却不曾履行其职责，以至于给当地民众造成了巨大损失。

由此可知，元代灾荒申检体覆制度在实际的运作过程中，明显的缺乏灵活性。不仅如此，虽然元代制定了严格的申检体覆程序，但地方有司有时却无法即使有效发挥其职能除此之外，元代地方政府还需要随时面临者赈灾能力不足的问题，即地方政府无法取得足够的财权与财力，来支持其履行政府的支出责任。

元代政府虽然设立了多种多样的赈灾举措，但其主要的物资与经济来源，还是中央财政支持，以及地方备荒仓库中存储的物资。元代政府总体的财政经营状况，处于采收收支失衡的状态，尤其是自成宗朝以降，元廷财政状况日趋恶化，而此局面又始终未能及时得到改善。

除此之外，元代中央与地方政府之间的财权分配，亦处于严重不平衡的状态，地方政府的财政权力有限，同时地方官员又不得擅自动用所掌握的仓禀府库中的地方财赋。如若遇到灾荒之年，地方政府必须逐级申禀上行省、中书省，在得到批准之后，才能够开启仓禀府库进行救济举措，其行事效率低下。

而多数的地方政府的财政状况，亦存在因经营不善而财政拮据的现象，其“经费不赀，帑藏有数，”故而地方政府无法及时、有效的施行其各项赈济举措。由于地方政府的财用不足、财权有限等等诸多方的限制因素，因此使得地方政府在赈荒过程中，就不得不将以地方精英群体为代表的民间力量与地方势力，纳入元代赈济体系，以地方精英群体为代表的地方势力的作用，也显得愈发重要。

元政府以“纳粟补官”与“劝分”之策，鼓励和引导地方精英群体积极参与灾荒赈济。元朝因袭前代的赈灾之法，积极引导民间力量参与到政府所建构的灾荒赈济体系之中，以缓解政府自身面临的财政拮据、物资紧缺的状况。“入粟补官”与“劝分”之策的施行，便是在政府引导下民间力量纳入政府赈灾体系中的集中体现。

“入粟补官”与“劝分”之制，是元代政府应对灾荒时运用社会力量与财富赈济救灾的重要举措，也是国家权力与社会财富相结合的产物。《元史》中记载：“入粟补官”之制为“费先王之政”，为元代所独创。然元代之前类似于“入粟补官”之举，历代早已有之，如前代所谓之“进纳官”即属于此范畴。

“劝分”作为一种社会救助现象在先秦时期业已出现，可谓是中国古代政府荒政举措中较为常见的行政手段，至宋朝时期更是非常典型，宋廷制定与施行了较为完善的“劝分”措施，此后的政府对“劝分”之策更是依赖。元代因袭宋制，通常为了鼓励民间有力之家，积极参与地方政府的灾荒救济体系之内，元代政府“劝率富民出粟，官吏捐俸，振贷为糜以食之。”